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胡继晔、王慧:构建养老金生态体系 发挥第三支柱“四位一体”功能 | 财富管理

文/中国政法大学教授胡继晔,中国人寿养老保险股份有限公司发展规划部/综合金融部中级经济师、中国政法大学法学院法与经济学专业博士王慧
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20210221101945

编者按

李克强总理3月22日在人民大会堂以视频方式会见出席中国发展高层论坛2021年年会的境外代表时表示,中国超过60岁的老龄人口已达2.6亿多人,多层次的养老服务需求潜力巨大,可以说是一个巨大的朝阳产业,欢迎外国企业参与中国养老产业发展。

随着中国老龄化进程加快,发展养老金的三支柱是建设多层次养老体系的重要突破口。《清华金融评论》(点击订阅)长期关注养老金发展及养老体系建设问题,为应对人口老龄化问题建言献策。

导语

目前,我国养老金体系的第三支柱功能发挥不足。基于帕森斯结构功能主义(AGIL),养老金第三支柱应当具备实现养老资金跨期配置、引导个人养老责任、保护劳动者的流动权益以及推动养老观念转变的功能。应当从构建养老金第三支柱生态系统,保障第三支柱的功能实现。

2020年10月21日,中国银保监会主席郭树清在2020年金融街论坛上的主题演讲中指出“第三支柱长期处于起步阶段。与许多国家相比,第三支柱发展较为缓慢,占比过低,对养老的支撑明显不足”。第三支柱应当具备怎样的功能,以怎样的路径实现功能,目前当作独立问题来研究的很少。本文从结构功能主义的视角,运用帕森斯结构功能主义(AGIL)模型对第三支柱功能进行深入、全面和系统的剖析,认为第三支柱应当具备实现养老资金跨期配置、引导个人养老责任、保护劳动者的流动权益以及推动养老观念转变的功能。以构建养老金第三支柱生态系统为路径达成功能,以期为第三支柱顶层设计提供理论支撑,并对其社会实践提供一定建议。

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现状:我国第三支柱功能发挥不足

“第三支柱”概念源于世界银行在1994年提出的养老金体系改革的三支柱模式,系指个人主导的自愿建立的完全积累型个人养老金计划。根据我国本土实际,本文认为从制度角度分析,第三支柱制度系以养老为目的,以个人为主导并以个人账户为载体,在享受税收优惠政策支持的基础上的完全积累型养老金制度。

根据2019年墨尔本美世全球养老金指数显示,我国在全球37个主要国家养老金体系中完整性指标得分排名第33位,仅排在泰国、阿根廷、墨西哥、菲律宾之前。完整性指标用于衡量养老金体系中第二、三层次的完整性以及法治水平,印证了我国多层次养老保险体系发展不均衡的现实。整个养老保险体系目标是保证退休后的替代率水平维持在合理区间,基本养老保险应承担保基本、广覆盖的作用,现在却几乎承担了全部责任。无论企业年金、职业年金均以单位为主导,单位缴费占比高,个人缴费占比低,且覆盖人群十分有限。

从供给方来看,一是商业养老保险积累不足。华颖、郑功成教授(2020)粗略估计,我国商业养老保险的规模约为6000亿元。根据银保监会公布数据,2019年1—9月养老年金保险415亿元,假设每季度均匀增长,2019年全年年金保险积累总量553亿元。与此同时,2019年全年基本养老保险基金总收入5.7万亿元,后者规模是前者的103倍。二是以财富管理实现补充养老功能逐步显现。根据2015—2019年人身险公司的经营数据来看,保户投资款在原保费收入占比最低为23%,最高达55%。由此可见,以商业养老保险来实现补充养老功能在实践中已经不仅限于储蓄养老,而是更加多元化的财富管理功能。

从需求方来看,我国居民养老观念不但带有浓重封建烙印,而且深受计划经济时代影响。从封建社会演进过程来看,“孝道”是我国传统文化中基于代际赡养、实质意义的现收现付制。国有企业在计划经济时代一定程度上改变了封建社会“养儿防老”的传统观念,但将更多养老责任归于政府。1997年开始建立城镇职工基本养老保险制度且覆盖面逐步扩大后,单位、个人缴费的理念得以推广。由于第二层次企业年金覆盖面有限,企业年金未在制度中明确赋予个人投资选择权;职业年金单位缴费直接由财政拨款,导致依托单位到个人责任的理念转变本应由养老保险第二层次来承担,但实质上由机关事业单位和企业年金计划的企业代替职工进行了投资选择。

解构:第三支柱“四位一体”功能

根据结构功能主义AGIL模型,将养老金第三支柱功能作为社会系统研究对象,可以分析其对应的经济功能、政治功能、社会功能以及文化功能。

第一,第三支柱的经济功能即实现养老资金跨期配置,指的是第三支柱如何获取资金,并且保证个人投资者在生命周期内实现养老资金的跨期配置。金融的配置资源功能与第三支柱个人自愿实现跨期配置、社会资源代际配置,具有逻辑上的内在一致性。养老金资金能够实现跨期配置,其逻辑起点在于生命周期假说。由1985年诺贝尔经济学奖得主弗兰科·莫迪利安尼(Franco Modigliani)等人创立的生命周期消费假说(Life Cycle Hypothesis)主张,一个理性消费者用于消费的资源仅依赖于他的毕生劳动收入加上继承的遗产(如有),而与他当期收入无关。为追求生命周期中消费效用最大化,人们的消费行为会使个人的收入和储蓄在自己一生中呈“驼峰形状”分布状态。在生命周期理论的框架下,理性人为实现生命周期内效用最大化,在工作、退休阶段分别做出合理的财富规划。

第三支柱实现养老资金跨期配置功能在境外养老金市场得到了验证。生命周期模型不断深化并在金融市场中被应用、改进,催生了美国私人养老金市场如生命周期基金、目标日期基金等各类产品发展,随后英国、澳大利亚、中国香港等国家和地区在推动私营领域养老金改革时均引入了生命周期基金的制度设计。从个人投资者来看,能够根据投资者年龄、风险承受程度等因素对账户资产进行动态配置,实现了养老资产合理分散风险、自动再平衡等核心诉求。2016年5月习近平总书记指出:“要适应时代要求创新思路,推动老龄工作向主动应对转变,向统筹协调转变,向加强人们全生命周期养老准备转变。”这表明我国在应对老龄化的问题上,已经由聚焦老龄人口向全人口全生命周期转变。第三支柱能够在制度层面,保障居民突破个人的短期局限,通过金融机构来完成个人财富在不同生命周期阶段的合理分配。我国第三支柱适应功能的发挥需要借鉴生命周期模型思路,开发定位明确、简洁且一站式的产品设计思路,创造更多适合我国国情的养老理财工具。个人可根据自身收入、家庭财富积累、风险偏好等因素,合理规划个人收入和消费,实现个人人力资本在不同生命阶段的合理配置。2016年3月,中国人民银行等五部委发布了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕65号),鼓励各类金融机构积极开发能够提供长期稳定收益、满足生命周期需求的差异化养老金融产品。

第二,第三支柱的政治功能即引导个人养老责任的承担,指的是在三支柱体系建设过程中,强调以个人为主导,通过自愿缴费、自主决定缴费额度、自由选择符合第三支柱的产品,拥有个人投资选择权和产品转换权。第三支柱账户内的养老金资产完全积累、运作透明、归属清晰,完全的私有产权属性充分体现个人的养老责任。

从全球范围来看,第三支柱的目标达成功能体现为个人对于养老责任的分担。一项社会福利或政策的产生、发展与变迁,大多是在国家干预和自由市场之间进行权衡,养老金制度作为社会福利的重要组成部分,同样也会涉及政府与市场职责的划分。由于受到自由主义或国家干预主义等不同价值取向影响,各国对于养老金制度中政府、单位和个人等主体的责任划分有不同的认识与定位,并因此分别通过正式制度安排形成了不同的养老金制度责任分担模式。一是在政治、社会、法律等因素的综合作用下,不同国家形成了不同的模式,均体现了政府、雇主和个人的养老金责任分担。近年来,经济合作与发展组织(OECD)国家纷纷推进养老金制度改革,取得显著效果,形成了多支柱养老金制度。二是仅有少数OECD国家还未建立起第三支柱。以澳大利亚、智利、丹麦为代表的国家除了建立起自愿型第三支柱外,还建立起强制性或者准强制性第三支柱。从我国来看,无论是已明确纳入第三支柱的个人税收递延养老保险产品,还是试点期暂未纳入第三支柱的养老目标证券投资基金,均强调了个人的养老责任。

第三,第三支柱的社会功能即保护劳动者的流动权益,指的是第三支柱如何满足劳动者的流动权益,一方面纳入灵活就业人员群体,满足其享受税收优惠、自我主导的养老保障需求;另一方面是劳动者能够在职业转换时,顺利实现养老资金账户的转移续接。第三支柱社会功能主要体现在:一是对非正规就业部门人群的覆盖;二是保障劳动者在职业转换时养老资金顺利接续。

就对非正规就业部门人群的覆盖而言,无论是第一层次基本养老保险还是第二层次企业年金、职业年金,依托单位的缴费特征决定了这类制度很难覆盖所有人群,特别是难以覆盖那些家庭主妇、自雇人员、特殊职业群体和灵活就业人员。很多国家也非常重视对非正规部门人员、中小企业雇员的覆盖。美国个人养老金计划中的简化员工养老金个人退休账户(SEP IRA)和雇员储蓄激励对等缴费退休计划(SIMPLE IRA)两类新计划是为了鼓励中小企业以及自雇人士建立个人养老金计划,其中SIMPLE IRA规定只适用于雇员不足100人的小企业。为了更好地保障劳动者权益,英国、美国都打通了第二、三层次补充养老保险间的资金账户通道,使个人可以依据自身情况跨支柱选择资金投资对象,这也是全球第三支柱的一种发展趋势。

当前我国正处于经济结构转型期,第三支柱的社会功能更加凸显其重要性。灵活就业规模群体不断增大,而这部分群体难以被第二层次补充养老保险所覆盖,多层次养老保险体系中的第三支柱可以有效地对这部分群体形成补充保障。由于第二层次职业年金、企业年金的设立需要依托单位,很容易出现账户资产无法随工作转换而迁移的问题,在很大程度上会影响参与职工的权益,将第三支柱作为补充养老金的归集账户,有利于劳动力的自由流动,从而满足经济社会发展需要。

第四,第三支柱的文化功能即推动个人养老观念的转变,指的是通过投资者教育扭转长期以来普遍存在将养老金的投资安全等同于“保底”“保收益”的观念,唤醒个人养老金投资的意识,逐步实现由储蓄养老向投资养老的转变,树立长期稳健增值的养老金投资理念。

只有多元化的投资选择才可以适应不同偏好的投资者。从境外经验来看,OECD国家私人养老金实际配置中投资选择非常多,不仅包括现金和储蓄、票据和债券、股票、共同基金、保险,甚至还包括土地和建筑,并且在其他投资中包括了私募股权基金和对冲基金。美国三支柱制度模式充分体现了自由主义对个人财产权利的重视,这一价值取向决定了养老金制度中个人责任的最大化。在20世纪80年代,美国IRA账户大部分投资者选择的是低风险商业银行和储蓄类产品,随着美国资本市场的发展和IRA投资者的成熟,投资类产品占比逐渐升高。截至2019年底,在美国11万亿美元IRA资产规模中共同基金占比达到44%。2001年德国推出李斯特养老金计划,通过直接补贴、税收递延等优惠政策来增强第二、第三支柱养老金资产的积累。在之后的养老金改革中不断扩大产品范围,使资产配置更加多元化。加拿大第三支柱由注册养老金储蓄账户(RRSP)和免税储蓄账户(TFSA)组成,在两类账户中公募基金比例较高,均超过1/3,存款中定期存款比重逐年下降。

为使第三支柱更好地发挥其文化功能,基于个人账户的第三支柱养老金需要从传统的“储蓄养老”向“投资养老”过渡,通过基于个人账户的税收优惠来鼓励个人进行财富管理,包括购买基金、保险、银行理财等多种养老金产品来实现个人养老资产的保值增值。2018年2月27日,全国老龄办等15个部门联合发布了《关于开展人口老龄化国情教育的通知》,从强化全体国民认知的角度倡导全社会树立积极老龄化,积极做好全生命周期养老准备,将为国民养老金融意识的培养提供有效保障。个人自主选择权是第三支柱的最主要特征,个人投资者遵循自身风险偏好做出金融产品的投资选择。随着第三支柱的制度建设和完善,各类养老金融产品进入第三支柱账户,将逐步改变我国居民以储蓄为主的养老财富管理模式。

路径:构建养老金第三支柱生态系统

充分调动市场主体参与的积极性,能够不断壮大养老保障体系的物质基础,进而可以更好地满足人民福利诉求增长的个性化需要。坚持市场化导向,银行、基金公司、保险公司、养老金管理公司等金融机构分工合作,共建第三支柱生态体系。

一是开发适合第三支柱的多元化金融产品。引导中高收入阶层通过市场获得更高、更全面的养老保障,因此第三支柱覆盖的范围自然包括商业养老保险,但不仅限于此,还应覆盖其他适合投资的金融产品。这不仅有利于促进资本市场健康发展,减少资本市场短期波动,为资本市场提供长期稳定资金,也有利于推动金融创新,满足养老金投资长期性和个人养老财富管理的多样化。

二是鼓励合格市场主体参与竞争。养老金保值增值离不开一个成熟健康的资产管理市场。第三支柱账户涉及包括基金、保险、银行理财等在内符合监管要求的养老金融产品,参与主体也由单一的保险公司扩展为包括保险公司、基金公司、商业银行和信托公司在内的各类金融机构。充分引入市场参与者,鼓励银行、保险、基金、证券等不同业态良性竞争,能够激发市场活力,有利于养老金保值增值。

三是建立统一监管的监管模式。我国当前金融监管体制是典型的分业经营、分业监管体制,以第三支柱为主体的私人养老金一旦进入快速发展时期,必将会对我国金融体系产生深远影响。因此,在设计和探索我国养老金监管体系过程中,不但要考虑我国现实的金融监管体系,还应考虑其将来可能的变化。在《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》监管导向下,不同金融行业监管部门要协同制定第三支柱管理业务的监管规定,使各类金融机构在统一规则、标准下,发挥各自优势、充分竞争。

四是系统性推进投资者教育工程。投资者教育是一项长期工程,在短期内难以扭转国内个人投资者民众风险厌恶的整体倾向。监管机构、自律组织和养老金机构需要多元共治,通过创新投资者教育形式,丰富投资者教育内容以及拓宽投资者教育渠道,逐步引导民众将养老储蓄转变为养老增值的观念,将短期的投资理念转换成长期的养老储备理念。 

本文为2019年上海国际金融与经济研究院委托课题《上海市金融创新推动养老产业发展研究》阶段性成果。本文刊发于《清华金融评论》(点击订阅)2021年2月刊,2021年2月5日出刊,本文编辑:秦婷

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