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王博璐等:“一带一路”绿色金融国别案例分析:蒙古国

文/清华大学国家金融研究院绿色金融发展研究中心高级研究专员王博璐,清华大学国家金融研究院绿色金融发展研究中心国际组研究专员陈韵涵,清华大学国家金融研···
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“一带一路”倡议创建了巨大的投融资合作平台,国际投资机构需要重视相关投资活动对东道国的环境和社会影响,关注东道国的可持续发展政策及绿色金融制度,积极探索绿色投资机会。本文以蒙古国为案例,总结了蒙古国发展绿色金融的背景、框架和机遇,并建议中国境外投资监管部门和投资机构积极响应东道国的绿色金融发展战略,以有效规避环境和社会风险并抓住绿色投资机会。

 “一带一路”国家可通过发展绿色金融支持可持续发展目标

自2013年国家主席习近平首次提出共建“一带一路”倡议以来,截至2020年1月末,中国已同138个国家(简称“一带一路”国家)签署了共建“一带一路”合作文件。以设施联通、资金融通为重要支撑的“一带一路”倡议,为沿线国家的经济发展提供了巨大的投融资合作平台,其庞大的规模也将对沿线国家的环境和社会发展产生重大影响。在2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中,中国政府提出强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理,积极推动在水电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作,以及在投资贸易中突出生态文明理念。这些倡议与联合国提倡的2030年可持续发展目标(Sustainable Development Goals,简称SDGs)高度契合,但在落实具体措施过程中却存在巨大的资金缺口。据清华大学等机构共同研发的模型估算,为了实现《巴黎协定》“2摄氏度温升情景”的气候目标,每年需要在“一带一路”国家投入超过7900亿美元的绿色资本。但2018年清洁能源在全球范围的投资额不足年度所需投资额的50%。

中国早在2016年担任二十国集团(G20)主席国期间便倡议设立了绿色金融研究小组,目标是识别绿色金融发展所面临的体制和市场障碍,并提议增强金融体系动员私人资本发展绿色金融的能力。2018年12月,中英共同发布了《“一带一路”绿色投资原则》,力求将绿色低碳议题融入“一带一路”建设,在满足沿线基础设施发展巨大需求的同时,以有效的金融手段支持环境改善、应对气候变化。截至2020年3月,已有37家大型金融机构签署了该原则。“一带一路”国家通过落实绿色金融措施将有助于吸引这些大型金融机构将资金投向东道国的绿色产业,从而为实现可持续发展目标提供重要支持。

“一带一路”国家可通过借鉴先进经验促进绿色金融发展

各国发展绿色金融的战略框架、路径与进程因国情而异,部分区域共同体和国家已率先推动了绿色金融系统化、制度化发展。

欧盟是绿色金融的先行者之一。2018年3月,欧盟委员会(以下简称“欧委会”)发布了《可持续发展融资行动计划》,该计划为可持续发展融资设立了三大目标以及相关的22条具体行动,并为每条具体行动设定了明确的时间表。截至2020年3月,欧委会高级别技术专家组已经发布了《气候转型基准、与巴黎协定一致的基准和基准的ESG披露指南》《欧盟可持续金融分类方案》和《欧盟绿色债券标准》。为了推动整个欧盟的绿色发展,欧委会在2019年12月还颁布了《欧洲绿色协议》,提出了一系列绿色发展战略目标。

中国的绿色金融体系逐步完善,绿色金融在支持可持续发展方面展现出巨大潜力。中国政府在2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》中首次明确了建立中国的绿色金融体系。2016年,中国人民银行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,这是世界上第一个从国家层面系统性构建绿色金融体系的政策框架。自此,中国在绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险、环境信息披露、环境权益交易等领域的政策逐步完善。2015年,中国发布的《绿色债券支持项目目录》第一次将绿色项目详细分门归类。在政策推动和市场支持下,2016年中国绿色债券发行量一跃成为全球第一。2019年,中国发布了《绿色产业指导目录》并配套了解释说明,旨在统一全国范围内的“绿色”行业分类。

“一带一路”国家可通过国际合作借鉴绿色金融先行国家的经验,选择适合本国国情的发展路径,加快制定绿色金融领域的标准、政策和法律。蒙古国在本国绿色金融发展中积极借鉴了欧盟和中国的经验,其发展路径和具体行动可给其他发展中国家带来积极启示。

蒙古国发展绿色金融的背景、框架与机遇

蒙古国面临的可持续发展挑战

蒙古国是紧邻中国和俄罗斯的内陆国家,地广人稀,首都乌兰巴托聚集了全国约45%的人口。依托丰富的矿产资源,采矿业成为蒙古国经济增长的主要动力。但资源过度开采、城市快速扩张和人口大量迁移的粗放经济发展模式也给蒙古国带来了巨大的环境压力。在气候变化、土壤退化、水资源匮乏、环境污染和城市基础设施落后等问题上,蒙古国面临严重的可持续发展挑战。

蒙古国的可持续发展政策

面对巨大的气候变化和环境污染压力,蒙古国政府颁布了一系列国家政策,期望通过顶层设计引导经济走上绿色发展之路。这些政策包括《国家绿色发展政策》《2030可持续发展愿景》以及《国家减少空气和环境污染方案》。表2总结了这些政策中的绿色战略目标和对应的绿色金融工作任务。

为了落实绿色战略目标,蒙古国政府和金融机构在国际机构的帮助下,制定并于2018年发布了《国家可持续金融路线图》。该路线图采用了系统化的设计思路并借鉴了国际经验,目的是达成一项综合多方诉求的战略方针,以便根据国家可持续发展和气候目标加快蒙古国可持续金融体系的建设与发展。

蒙古国的可持续金融倡议框架

蒙古国银行业协会在2013年创立的蒙古国可持续金融倡议(MSFI)是推动蒙古国向可持续金融体系过渡的主要力量。2014年,蒙古国银行业协会和其成员单位在蒙古国中央银行、自然环境与旅游部等部门的支持及国际金融公司等国际机构的推动下,发布了《可持续金融原则》。该文件刚发布便被14家商业银行和蒙古国家开发银行宣布采纳。作为MSFI的重要组成部分,该原则的目标包括帮助银行识别、应对、管理环境和社会风险,促进银行为绿色项目提供融资服务,管理银行自身运营的环境足迹。为了覆盖除银行外更多类型的金融机构,蒙古国银行业协会于2018年进一步成立了蒙古国可持续金融协会(MSFA),以促进不同类型的金融机构逐步开展可持续金融实践。目前,MSFA的首要任务之一就是以《可持续金融原则》为基础,为非银类金融机构设计可持续金融框架。

蒙古国的绿色金融重大进展

根据蒙古《国家可持续金融路线图》,MSFA在绿色定义、绿色债券、数据收集和量化评估及绿色金融产品等方面制定了一系列的绿色金融具体行动。其中,金融监管部门负责绿色金融政策信号、行动指引、信贷激励、差异化审慎监管要求和能力建设;财政部负责启动筹建蒙古国家绿色金融公司,安排资金支持绿色经济活动,争取国际基金支持,征收环境税,落实税收激励,鼓励绿色采购,引导外资流入绿色项目,以及安排拨款和技术支持。

沿着预定路线图,蒙古国的绿色金融发展迅速。截至2020年6月,蒙古国绿色金融重大进展包括:

设立了适合国情的绿色金融分类目录。2019年12月,蒙古国金融稳定委员会批准了《蒙古国绿色金融分类目录》(以下简称《目录》)。《目录》由MSFA推动编制,采用了三级分类的形式(正式发布目录的非官方中文翻译见附录),明确定义蒙古国境内的绿色项目。

推动了金融机构开展绿色项目融资、绿色企业贷款、绿色中小企业借贷和绿色消费贷业务。作为对《可持续金融原则》的响应,XacBank积极投资可再生能源项目,成为第一家投资10MWh光伏电站的本土商业银行;可汗银行和可持续纤维联盟根据相关技术标准推出针对牧民合作社的信贷产品,旨在通过鼓励牧民减少牲畜数量和采用更可持续的畜牧业生产方式解决牧场退化和过度放牧问题。

吸引了国际绿色资本参与筹建蒙古国家绿色金融公司。2019年,麦格理下属绿色投资集团正式宣布与绿色气候基金和蒙古国政府共同筹建蒙古国家绿色金融公司,期望通过提供优惠资金和风险管理工具,使金融机构和绿色项目开发商能够获得信贷资金优惠利率,最终促进私营部门参与绿色投资。

蒙古国的绿色投资机遇

境内外投资者可将《目录》作为甄别当地绿色投资机会的指南,评估投资组合中现有绿色项目占比,并探索新的绿色投资机会。根据MSFA负责人提供的信息,蒙古国在绿色领域的潜在投资机会包括:

蒙古国案例带来的启示

一是重视适合本国国情的顶层制度设计。各国在绿色金融发展中面临的可持续发展挑战具有多样性,经济发展重点存在明显差异。蒙古国结合自身国情,通过国家层面的可持续发展战略设计和可持续金融框架设计,为本国发展绿色金融明确了目标和方向,并制定了切合国情的路线图和时间表。同时,蒙古国在《可持续金融原则》中针对采矿、建筑、制造和农业这四类蒙古国重要的国民经济行业专门设立了指导文件,控制项目的环境和社会风险,从传统行业中衍生出新的绿色投资机会,比如污染防治。

二是积极借鉴国际经验。蒙古国通过借鉴先行国家经验,并联合倡导绿色金融的国际机构、学术机构,迅速出台了可持续金融发展框架,并落实了一些关键的绿色金融行动。如蒙古国的《国家可持续金融路线图》参考了联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际机构的建议。在《目录》编制过程中,编制小组通过邀请清华大学绿色金融发展研究中心直接与金融主管部门、行业主管部门交流经验,迅速吸收中国建设绿色金融体系过程中形成的部委合作经验。在内容上借鉴了《中国绿色债券支持项目目录》《欧盟可持续金融分类方案》和《孟加拉国银行绿色金融目录》等多国的目录成果。

三是在金融主管部门的支持下成立专门的行业组织来推动绿色金融发展。推动绿色金融发展需要金融与各行业主管部门的积极参与和政策协调。在以蒙古国中央银行为首的金融稳定委员会的支持下, MSFA承担了利益相关方协调者的角色,同政府部门、国际机构、学术机构紧密合作,建立跨部门的联系和沟通机制,推动绿色金融政策出台和能力建设。如在《目录》制定过程中,MSFA积极协调,推动部门间形成绿色金融发展共识,分享绿色金融发展成果,提高工作效率,仅花费一年时间就完成了《目录》的制定工作,并获得金融主管部门的批准。

对中国境外投资监管部门和投资机构的建议

为更好把握蒙古国以及其他“一带一路”新兴经济体低碳转型的发展机遇,同时降低境外投资面临的气候和环境风险,我们对中国的监管部门和境外投资机构提出如下建议:

一是监管部门应加强对境外投资的引导,积极支持“一带一路”国家的绿色项目。2017年由国家发改委等四部委发布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》中提出支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动,推进“一带一路”建设。其中,“一带一路”基础设施境外投资、优质装备和技术标准输出、农业对外合作等领域均在鼓励之列。如案例所述,蒙古国在可再生能源、能效技术、绿色建筑和绿色农业方面具有较大投资潜力,而我国在这些绿色领域具有产业链和技术优势。有关部门可以鼓励优秀企业参与共建绿色“一带一路”,通过加速审批、能力建设、表彰宣传等激励措施,提高企业参与境外绿色投资的积极性。

二是投资机构应将“绿色”因素纳入投资决策。在开展境外投资之前,投资机构应深入了解东道国的可持续发展战略及相关绿色产业的发展情况,进行前瞻性的投资规划和金融合作,规避东道国绿色转型带来的风险,把握新兴市场的绿色投资机遇。从长远来看,化石燃料相关行业可能面临较大的资产搁浅风险,投资机构可以通过与地方政府和其他利益相关方充分沟通,在投资前期分析项目是否存在因污染和碳排放带来潜在的法律和信用风险,规避高环境风险的投资项目,并积极寻找合适的绿色投资机会。在开展境外投资时,投资机构应充分调研东道国的绿色金融政策,以当地的绿色分类标准或国际上广泛采纳的分类标准作为参考。在具体项目管理方面,投资机构应强化信息披露,提高项目透明度,并主动接受公众监督。通过遵循东道国的信息披露法规或采用国际上通用的自愿性原则,定期披露环境效益与环境风险信息,减少信息不对称,避免名誉风险。这将有助于投资机构打造具有社会责任的机构形象,吸引更多具有绿色投资偏好的资金共担投资风险。 

本文刊发于《清华金融评论》(点击订阅)2020年12月刊,2020年12月5日出刊,本文编辑:王晔君

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