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张岸元、宋进朝:疫情背景下扩大消费的政策比选 | 宏观经济

文/中信建投证券首席经济学家张岸元,中信建投证券研究部研究员宋进朝
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随着疫情形势的进一步好转,刺激消费,拉动内需成为一项紧迫课题。本文通过对发放消费券、对目标群体发放现金、特定商品提供现金补贴、个税返还及减免四类促进消费的财税政策进行分析,探讨了扩大消费政策需要考虑的因素和所面临的问题,并提出了政策建议。

 

从目前来看,期盼国内经济短时期内“V型”反弹越来越不现实,外需指望不上,基建、地产、制造业投资等方面政策,有的不能放,有的放了没用。2019年,中国最终消费支出对GDP增长贡献率达57.8%,今年一季度社会消费品零售总额增速同比下滑了19%。无论是着眼于稳定经济,还是着眼于疫后民生改善,扩大消费都是唯一选择。

从3月开始,应该能看到可选消费环比大幅上升,但仍远远不够,市场要的是增量。消费增长的源泉是居民可支配收入的增长,而可支配收入的增长,一靠经济增长、财富创造,今年这显然指望不上;二靠财政政策变化,调整收入分配。通过财政政策扩大消费,不仅取决于各级财政的状况和实施意愿,同时也取决于实施技巧。从国内外多年实践看,促进消费的财税政策可归为发放消费券、对目标群体发放现金、特定商品提供现金补贴、个税返还及减免四类。

消费券发放对象、领域和规模颇费思量

消费券能够满足持有者特定时期的特定消费需求,在拉动相关产业发展和撬动私人消费方面具有一定的乘数效应。美国在大萧条后推行的“补充营养援助计划(SNAP)”、日本在亚洲金融危机后发放的“地域振兴券”都属于消费券的范畴。新冠疫情以来,我国地方政府层面有消费券政策出台。消费券方案设计需要考虑诸多因素。

对谁发放、向哪儿支出效果不同。首先,消费券是“居民消费,政府买单”,这意味着居民部门的边际消费倾向越大,收入和消费之间的反馈就越明显。一般来说,中低收入人群的边际消费倾向较大,乘数效应也更大。其次,需求弹性不同也会带来乘数效应的差异,通常必选消费品的需求弹性较小,即使不发放消费券居民也会购买。汽车、家电等可选消费品的弹性比较大,发放针对这些商品的消费券可以撬动更多私人消费。最后,产品消费上下游链条对乘数效应影响很大,如汽车消费增加会带动装饰、保养、清洁、改装等配套产品消费的增长。

可能挤占现金消费产生替代效应。根据永久收入假说,消费者不会因为暂时性收入增加就改变其长期消费计划。尤其对食物消费占比较高的低收入人群,消费券可能会挤出其原本计划用于生活必需品的现金消费,这部分现金会转化为储蓄用于未来消费支出,短期的消费总量并没有增加。对低收入人群而言,消费券的社会救济属性更为明显。

过度发放消费券会产生负外部性。消费券的发放需要消耗财政资源,本就是短期行为。势必会预支政府未来收入或挤占其他领域的公共资源,为长期的经济发展埋下隐患。倘若没有生产端的匹配,大量发放消费券还易产生通货膨胀等问题。

监督管理机制不完善会适得其反。消费券的发放牵涉到社会公平和效率问题,向谁发放、通过什么途径发放、使用时限和适用范围等任何一个环节处理不当,都会影响政策效果。如指定商家发放消费券就可能滋生寻租行为,对这些问题要保持高度警觉。

综上,我国疫后消费券政策设计,应兼顾促进消费回补与发挥社会救济功能两方面。重点区域,是湖北等受疫情影响严重的地区。重点行业,是餐饮、旅游等疫情期间收入锐减,以及汽车、家电等乘数效应较大行业。重点对象,是农民工、农民等中低收入人群,以及受疫情影响收入大幅下降群体。

现金发放主要受制于财政能力和操作渠道

在本轮疫情影响下,发达国家普遍直接向民众发放现金补助。发达国家储蓄率较低、居民消费倾向较高,直接发放现金更易刺激短期消费。我国至今为止,没有大面积实施该政策。原因:一是财政无法承担向14亿人口发放现金,二是我国居民储蓄倾向较高,现金补助可能会转化为储蓄。

针对特定地区、特定行业和特定群体发放现金,仍可能是政策备选方案。特定地区主要是湖北省,特定行业主要是餐饮、旅游等受疫情重创行业以及医疗等做出重要贡献的行业,特定群体主要指未返城务工人员。“民不患寡而患不均”,现金发放的前提是政府必须准确界定对象、甄别个体。这对行政能力是个考验。

特定产品现金补贴政策应慎用

对特定产品的价格补贴,美国的“旧车换现金”和我国的“家电下乡”政策。

对特定产品的价格补贴政策容易产生“消费前置”问题,即同一消费品在不同期间发生替代。在存在收入约束的条件下,一种商品消费量上升,必然会挤占其他类产品的消费。基于环保等考量的补贴政策,对消费水平的长期提升,作用非常有限。众多学者实证研究证实,仅从促进特定产品消费的角度来看,美国的“旧车换现金”和我国的“家电下乡”政策实施效果均不理想。

我国财政对特定产品、特定行业的补贴政策情有独钟,即便此前这些补贴政策弊端丛生,即便政策的成本收益是一笔糊涂账,即便当期财政收支压力巨大,也一如既往地投入。背后原因,固然有保持政策连续性的考虑,但更重要的还在于财政的理念仍停留在支持产业发展、实现国家赶超上,没有把民生放在首位。

加大个税返还及减免力度势在必行

美国曾在2001年、2008年和2009年分别实施了三项重要财政刺激政策,以应对互联网泡沫破灭和全球金融危机的冲击,核心均是将个人收入税返还给纳税人。其中,2001年和2008年税收是一次性返还,2009年是以收入税扣缴形式分散返还至每月工资中。相关研究表明,税收返还方式和金额的不同会显著影响消费者行为。分散返还的方式可能由于返还金额不够明显,对消费的刺激效果不及一次性返还。当一次性返还金额变大时,消费者往往会增加在耐用消费品上的开支。此外,对2008年刺激法案的研究还表明,年龄较大和收入较低家庭,对返还额的使用比例更高。

疫情以来,我国主要出台了两项个税优惠政策:一是对参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者按照政府规定标准取得的临时性工作补助和奖金,免征个人所得税;二是单位发给个人用于预防新冠肺炎的药品、医疗用品和防护用品等实物(不包括现金),不计入工资、薪金收入,免征个人所得税。显然,这些政策对消费的拉动几乎可以忽略。

当前,于情于理,显然应该在个税领域做出重大让步。

将疫情期间的居民收入从个税税基中扣除。疫情期间,全国民众居家封闭月余甚至更久,收入显著下降。尤其是湖北省,以及参与抗疫的全国一线医护人员、社区工作者和志愿者,他们也做出了巨大奉献、巨大牺牲。这种情况下,还向他们征收个人收入所得税,无论如何都说不过去。应考虑抗疫期间取得的收入,不纳入今年个税税基;对已预扣预缴税款一次性返还。个税不是主体税种,上述扣除对财政收入的影响有限。

紧急叫停“综合计征、汇算清缴”改革。今年3月1日,在疫情仍存在重大不确定性情况下,我国启动了个税领域的重大改革。目前,除北京、湖北外,其他省市已经开始,而绝大多数纳税人对此一头雾水。所谓“综合计征”,是要将居民的工资薪酬、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等合并作为计税基础。所谓“汇算清缴”,是要合并去年的应税所得,对纳税人去年的全部收入进行综合个税清缴。虽然理论上可能出现个税退还的情形,但更大的可能性,是纳税人各项收入加总后,跳升适用了更高档次的边际税率,纳税人因此需要一次性补缴可观的税款。疫情冲击之下,启动这类改革,显然不合时宜。

众所周知,我国大资产所有者较少缴纳个税,个人收入主要来自税率较低的资本所得,支出则多以机构运营成本方式列支。个税改革不仅没有针对造成我国收入分配差距扩大的重要缺陷拿出解决方案,反而进一步将税收压力施加在劳动要素上。该政策精准指向的人群,是收入水平较高、来源渠道多元化的知识阶层——是他们在获取劳务报酬、稿酬、特许使用费收入。

疫情之下,财税政策的目标,应是尽量保证各阶层的税收负担都不出现新的增加。不必因补税,去激化与特定社会阶层的矛盾。建议参照此前对于一次性奖金推迟并入当年综合所得的做法,将综合计征、汇算清缴改革推迟到2022年。

其他政策

通过扩大消费逆扭转上述趋势,只是需求端增长核算的表面结论。消费离不开民生领域重大改革,引导海外教育支出回流,跨越式提升医疗保障水平;离不开投资政策优化,满足多年调控以及居家隔离催生的改善型住房需求,释放地产链上的消费;离不开外贸政策调整,更有针对性地降低消费领域进口商品关税,引导海外购物回流。以上这些,并不难做到。

文刊发于《清华金融评论》2020年5月刊,2020年5月5日出刊,编辑:王晔君

 

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