文/孟祥轶   本文编辑/王茅

孟祥轶 中央财经大学中国公共财政与公共政策研究院副教授

世界银行2011年《中国金融消费者保护与金融教育》报告的四位撰稿人之一

本轮全球金融危机之后，国际组织和各国监管部门对于金融消费者保护的重要性达成共识。世界银行认为，一个有效的金融消费者保护框架至少应包含三个互为助益的方面：规范服务提供者与消费者之间关系的法律法规与监管措施，包括争端解决在内的有效的执行机制，促进金融教育水平与能力的举措。本文逐一介绍了对这一保护框架下的几个重点趋势。

2007年发生在美国的“次贷危机”到2008年演变为全球“金融危机”，直接造成全球经济衰退、社会福利下降；在各国努力刺激经济增长的同时，在世界范围内掀起了包括金融消费者保护在内的金融改革的浪潮。此次金融危机凸显了金融监管体系的缺陷，正如经济合作与发展组织（OECD）在2009年一份报告中所讲：“此次金融危机的一个特征就是缺乏监管的信贷产品的出现，使得脆弱的消费者身陷充斥着不适合的产品和不公平的销售行为的市场里，并因此购买了明显不恰当的信贷产品。”基于此，OECD在同一份报告里呼吁“政策制定者应平衡地看待金融教育和消费者保护，并意识到金融知识和金融能力是金融市场审慎和行为监管框架的必要补充（而不是替代）”。

从发达国家金融监管的历史进程来看，金融领域的消费者保护随着金融产品日益复杂、越来越多的人使用金融服务以及金融危机的爆发而不断演进。在此次金融危机之后，国际组织和各国监管部门对于金融消费者保护的重要性更是达成了共识。世界银行认为，一个有效的金融消费者保护框架至少应包含三个互为助益的方面：第一，应包括规范服务提供者与消费者之间关系的法律法规与监管措施，以确保公平性、透明性以及追索权；第二，要有包括争端解决在内的有效的执行机制；第三，应包括促进金融教育水平与能力的举措，以帮助金融消费者获得必备的金融知识与技能，从而有效地进行个人理财规划。

这个框架包含的内容非常广泛，由于篇幅所限，只能有选择地将此次金融危机之后的几个重点趋势做一介绍，无法全面地一一涉及，特别是法律方面的变革等重要内容。

国际权威组织出台高阶原则（high-level principles）和良好实践(good practices)

一方面，二十国集团（G20）领导人在2011年认可了金融消费者保护的10项高阶原则，包括了法律与监管框架、明确指定负责的金融消费者保护部门、平等及公平地对待消费者、信息披露与透明度、金融教育及消费者意识、金融服务提供者负责任的商业行为、保护消费者财产免于欺诈和滥用、投诉处理及纠纷解决机制和促进竞争等十大方面；另一方面，世界银行在总结了各国金融监管经验的基础上亦提出了金融消费者保护的良好实践，这39条经验所覆盖的范围与十大高阶原则大同小异，但是更具体，更具有操作性。基于这些经验，世界银行还对多个国家的金融市场的消费者保护进行了诊断性的对比研究，提出了改进金融消费者保护框架的政策建议。

主要国家纷纷改革其金融监管体系，建立专门或独立的金融消费者保护部门

金融监管框架的一个重要组成就是审慎监管与行为监管的制度设计，而消费者保护一般认为是行为监管的一部分。英国将其金融监管部门——金融服务局（FSA）拆分为宏观审慎（FPC）、微观审慎（PRA）和行为监管（FCA）三个机构，改变了其著名的“单峰”监管模式，而FCA的总体战略目标就是“让金融市场为消费者利益而运转”，其下三个可操作的目标之一就是“确保适当程度的消费者保护”。

这样的改变正是由于在此次金融危机中有些国家的金融消费者保护框架更有效地防止了不合适的信贷产品及不公平的销售行为。比如澳大利亚的“双峰”监管模式（审慎监管与行为监管分离）和加拿大2001年立法设立的独立的金融消费者保护局。同样地，为了弥补其监管框架中的薄弱之处，比如重叠的消费者保护职能被分散在7个监管者手里从而损害了问责的效力、模糊的产品风险说明和金融中介的不合理绩效机制削弱了消费者做出知情决策的能力等，美国于2010年通过的《华尔街改革与消费者保护法案》，将重叠的权力整合到了美联储下面依法成立的独立的消费者金融保护署（CFPB）的手中。

利用行为经济学改进监管手段，以改善保护金融消费者的效果

传统的进行金融消费者保护的依据乃是基于金融产品和服务的一些特性，如合同的执行、外部性、搜寻成本、信息的公共品性质以及其他的信息不对称或者交易成本过高等问题。近年来兴起的行为经济学研究强调了消费者认知局限可能带来的市场失效问题，如“锚定效应”“拖延”“自我控制力弱”等心理因素，阻碍了消费者作出对自己有利的（理性）决策。因此，与传统的监管干预相比，行为经济学所提出的政府干预手段更倾向于纠正消费者的决策，而不是禁止某些金融行为或是强行规定交易条款。欧美等国家非常重视行为经济学带来的有关消费者行为的崭新理解，以帮助它们更好地设计公共政策。其中最典型的就是英国的“行为洞察工作组（Behavioural Insights Team）”，在公共政策的多个领域进行了监管手段的改进实验。美国消费者金融保护署的第一任研究主管就是哈佛大学著名行为经济学家穆来纳森（Sendhil Mullainathan）。

举例而言，美国的信用卡账单原来只是要求揭示利率、余额等信息，但是现在则要求信用卡账单以表格的形式将还款数额（如最低还款额或者其他数额）、还款所需时间和最终支付的利息总额等明晰地展现给信用卡使用者。这一要求正是基于行为经济学的发现：人们在还款时会“锚定（anchoring）”在最低还款额上，而不是像理性经济人所假定的按照个人收入能力和支出需求来安排还款数额；同时，将利息总额直接报给消费者，也是基于行为经济学的另一个发现，即人们经常低估“复利”所带来的债务（或储蓄）的指数型增长，即俗称的“利滚利”，从而增加了其过度负债的可能性。

正如英国FCA所表达的，“我们需要理解消费者作何种决策的时候特别困难，他们为什么、是否以及怎样犯了错误。同时，我们必须了解哪些产品特征或者企业的营销策略影响了消费者的行为。”

主要国家都认识到金融知识与能力乃是“21世纪的生活技能”

一方面，欧美等国家纷纷制定或修订金融教育的国家战略。以美国为例，2011年美国财政部牵头在2006年国家战略的基础上，制定了新的战略。新战略明确指出：“最近的经济危机突显了在一个日益复杂的国内及全球金融系统里，拥有足够的信息、教育水平和金融工具对于个人和家庭做出明智的金融决策是多么的重要。个人和家庭的金融福利对于国家金融稳定具有重要作用，较低的金融知识水平将降低人们的生活标准并限制繁荣的发展。”新战略的目标是：（1）提高金融教育的意识并改善有效金融教育的可及性；（2）确定并整合核心的金融能力；（3）改善金融教育的基础设施；（4）识别、强化以及分享有效的经验。另一方面，政府、非政府组织（NGOs）等机构通过实施金融知识与能力的基线及跟踪调查，了解国民金融知识与能力的实际情况，并针对这些调查所发现的问题开发、设计及实施创新型的金融教育产品和项目，以有效地增强消费者金融知识与能力。

最后，我想通过美国消费者金融保护署成立以来（2011年至今）所实施的多项措施来说明金融消费者保护中的重点和挑战。第一，确保按揭贷款产品的适合性，包括禁止贷款机构在借款人符合低利率贷款的情况下反而提供高利率的贷款、贷款机构必须验证借款人的还款能力等。第二，保护弱势群体，如针对那些从低收入美国人身上获利但一直以来缺乏足够监管的机构，包括债务催收、工薪日贷款等，CFPB准备增加新的监管条例。同时，CFPB还准备监管学生贷款服务的提供者，即管理学生借款人账户的公司，以使其行为符合公平贷款法案的规定。第三，增加第三方的验证，CFPB要求提供较高利率按揭贷款的机构必须寻求第三方评估师关于房产价值的评估。第四，严格的问责及惩罚。2012年，由于美国运通公司的非法行为，包括信用卡误导销售、年龄歧视和过高的逾期罚金，CFPB责令该公司赔偿客户8500万美元；摩根大通（JP Morgan Chase）在未经消费者同意的情况下提供了收费的防止身份盗用及行为的欺诈监测服务，被责令赔偿3亿多美元。第五，保证消费者获得帮助。CFPB要求大多数的住房按揭贷款机构给借款申请人提供一个列有免费或低收费借款咨询师的名单，以便消费者了解他们获得的贷款是否合适、是否被剥削了。

总之，金融消费者保护框架的共同要素主要就是信息披露与透明度、金融教育、公平对待消费者和争端解决机制。“二战”之后美国的消费金融行业的发展历史更是清楚地表明，在确保透明度与问责的法律框架下，金融创新与利率市场化等才能比较有序地进行。而我国无论在金融消费者立法及金融监管，还是在争端解决机制及金融教育等方面还有众多空白需要填补，任重而道远。