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张幼林、邹捷:为什么长期护理保险没能“火”起来?

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cai fu guan li

2016年7月,北京市在海淀区先行试点全国首创的居家养老失能护理互助保险。试点开展两年多来,各方付出了巨大努力,居家养老失能护理互助保险却一直没有“火”起来。本文认为,造成这种局面的主要原因是存在五个方面的“不匹配”,因此必须抓紧做好长期护理保险整体设计的优化提升。

纵观国际经验,随着全球老龄化步伐的加快,世界各国都在探寻适合本国国情的长期护理保险模式。国际长期护理保险主要分为两大类:第一类为商业运作模式,主要由商业保险公司提供护理保险,投保人按照自愿原则,根据自身需求和经济状况进行选择,该模式以美国最为典型;第二类为社会保险模式,由政府作为管理主体,采用强制保险的方式,主要以日本、德国为代表。这两种模式都发挥了很好的作用,国际上长期护理保险制度已很成熟。

当前,北京市正处于人口老龄化加速发展时期,2017年北京市户籍人口为1359.2万,其中,60岁及以上老年人口为333.3万人,占24.5%;65岁及以上老年人口219.8万人,占户籍人口的16.2%。养老问题已经成为一个重要的社会问题。为积极应对人口老龄化,满足居家老年人的社会化服务需求,2016年7月,北京市在海淀区先行试点全国首创的居家养老失能护理互助保险。试点开展两年多来,共完成6402人的承保手续,合计保费826.5万元。而海淀区共有60岁以上人口约50万,失能失智人口约8万,重度失能失智的约2万人。参保者仅为海淀区失能失智人口的不足8%,仅占海淀区老年人口的1.2%。

为什么海淀区居家养老失能护理互助保险试点,作为全国范围内的创新和尝试,各方付出了巨大努力,却一直没有“火”起来呢?笔者认为,主要原因是存在五个方面的“不匹配”。

政策法规“不匹配”

一是没有建立较为完善的长期护理法律体系。国外护理保险较为成熟的国家都制定了专门的法律法规,如德国的《联邦照料法》、日本《护理保险制度》、荷兰《社会支持法》等,我国目前缺乏与老年人长期护理保险相关的法律规章,北京市长期护理保险的法律依据主要来自《北京市居家养老服务条例》,法律效力层级低,其中涉及长期护理保险的内容难以满足实际需要。二是政策措施的科学性和精准化有待增强,细化不够,操作性不强。例如,北京市各区之间收入水平和缴费能力存在一定的差距,房山区2014年城镇居民人均可支配收入为36000元,西城区城镇居民人均可支配收入为47392元,两者差距达到31%。由于收入水平的差异,导致缴纳费用、给付费用以及投保人所享受长期护理服务存在较大的差异,对此却没有相应的政策制度安排。三是保险给付方式有待完善。“服务+现金”的护理给付方式虽然在一定程度上缓解了被护理人的经济压力,也使其获得自主选择服务的权利,使护理机构形成竞争局面从而提高其护理服务质量,但在实际运作过程中,可能出现服务滥用、自我选择能力弱,甚至发生选择津贴的家庭护理依然处于低水平的现象,对此也没有相应的政策规定来规范。

资金投入“不匹配”

一是长护保险筹资渠道过于单一,个人、政府、机构投资、社会慈善等多元筹资机制须进一步夯实;二是护理经费支出增长较快,且控制难度大。目前,开展长期护理保险制度的国家普遍都呈现护理支出经费不断上升的趋势。比如,荷兰护理费用支出2000年为140亿欧元,到2010年已经增加到230亿欧元。各国的长期护理保险基金也存在入不敷出的情况。随着北京市人口老龄化加剧,需要得到医疗卫生服务的老年人不断攀升,对医疗护理服务、设施、人员的需求会进一步加大,所需的护理费用压力较大。

服务机构“不匹配”

一是专业护理机构空间分布失衡。北京市养老机构的投建与老龄人口分布存在空间错位,近80%的养老机构分布在五环外,养老机构的入住率偏低,仅有40%左右。而老年人口却主要集中于五环内,能够提供专业护理服务的养老机构数量有限。约一半的养老机构虽配有医疗室,却没有配备医生;配备康复理疗室的机构不足两成。二是具有资质的护理人员不足。目前,普遍存在专业护理人员缺乏、护理人员专业性不够、护理人员待遇较低,护理人员的等级划分也不够明确。北京市超过70%的护理从业人员由下岗再就业和外来务工人员组成,普遍存在素质不高、流动性大、供给不稳定的现象。护理人员责任重、劳动强度大、社会地位不高,容易造成护患纠纷。

保险公司“不匹配”

一是商业保险机构的护理保险产品单一。目前,尽管部分保险公司已经研发并推出了相关商业健康护理险产品,但产品数量有限,品种单一。保险公司缺乏经验数据的积累,例如,能够影响长期护理保险定价的疾病发生率、恢复期长度和护理费用率等重要指标能够参考借鉴的数据较少。保险费率厘定、赔偿限额确定、责任认定等尚未建立科学统一的标准。出于稳健经营的考虑,保险机构为长期护理保险产品定价时将费率定得相对较高,而将保险责任设计得相对较窄,导致对客户缺乏吸引力,投保热情不高。二是保险公司护理险专员动力不足。该项目居民个人的支付比例占80%,居民参保积极性需要护理险专员持续不断地宣传,并做好后续跟踪理赔服务。但由于这一保险属于政府民生项目,保险公司收益为保本微利,护理险专员每做成一单护理险公司仅有4元提成,护理险专员的付出与收入失衡,导致推进护理险项目的积极性不高。

监管协调“不匹配”

一是有关政府部门在营造良好社会氛围、积极吸引社会力量特别是民营机构举办养老机构和专业护理机构方面,力度不足,效果不明显。二是有关政府部门在养老机构和专业护理机构服务质量监管、切实维护被护理人利益、规范公平竞争的市场环境方面,还存在一定差距。三是有关政府部门对护理险管理平台的协调力度还需加强。护理保险在试点中,保险公司及护理服务机构会根据实际运行情况提出对于管理平台的修改意见,每当需要调整管理平台功能时,均需征得相关部门同意,沟通成本较高,导致护理险管理平台开发调整较慢。四是有关政府部门对宣传工作的协调需要进一步加强。由于部分街道和社区对全额补贴的参保人员未进行广泛宣传,多数全额补贴人员并不知道自己被纳入到了护理险项目,导致原本利民惠民的项目得不到居民的认可。一些企业表示未收到政府通知,不接受保险公司护理险专员上门宣传。

病根找到了,药方也就有了。要让长期护理险真正“火”起来,必须抓紧做好长期护理保险整体设计的优化提升,近期要做好以下工作。

一是继续探索推动长期护理保险的地方立法和政策提升。根据老年人长期护理保险的发展,有计划、有重点、有步骤地配套出台相关的条例与法规;提升政府政策的有效性。

二是进一步加强跨部门合作。项目推进过程中,政府相关部门、系统开发方、保险公司、护理服务提供方等多方要通力合作,密切配合;要对合作内容、各方权利义务等做出细致明确规定和有效协调;要积极引入社会力量,释放市场活力,大力培育专业养老机构和护理机构;要推动科学监管,维护好公平竞争的市场秩序。

三是鼓励保险公司优化护理险产品、改进护理险项目有关激励方案。探索将护理险平台的护理险出单量与护理险平台其他业务出单量挂钩,提高护理险专员推进护理险项目的积极性。

四是加大长期护理保险制度宣传推广力度。利用服务社区平台,面向各街道办事处、社区居委会工作人员举办长期护理保险系列培训会,将护理保险的制度理念、服务方案、承保实务等相关知识宣传到基层工作人员。针对长期护理保险制作一系列的宣传海报、长期护理保险知识手册、相关宣传品深入社区向群众免费发放,吸引更多居民参与,扩大保险基础。加强对海淀区行政事业单位、驻区企业、高校、科研院所等的宣传工作,提升社会参保意愿。加强对参保人员进行整体理赔流程的宣导和培训,确保理赔流程正常进行。

(张幼林为北京市金融监督管理局副局长,邹捷为北京市金融监督管理局政策研究室干部。本文编辑/王蕾)

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