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郑秉文:银行业纳入养老金第三支柱可助推长期资金入市

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养老基金是资本市场的长期投资资金,健全养老基金三支柱对中国经济平稳转型至关重要。本文梳理了中国第三支柱养老金发现现状与格局,认为第三支柱的投资产品既包括公募基金产品、保险产品,也包括银行业的投资理财产品,建议将银行业纳入中国养老金第三支柱与相关税延政策范围之内,并分析了其迫切性和必要性。

养老基金是资本市场的长期投资资金。世界银行曾将养老基金分为三个支柱,即由国家举办的第一支柱基本养老养老金;企业主举办的第二支柱补充养老基金;个人投资的第三支柱个人养老金。绝大多数发达国家举办的第一支柱都是现收现付制,基金余额十分有限;即使个别国家余额规模较大,但也没有进入市场化投资,如美国。而几乎所有发达国家的第二支柱和第三支柱养老金制度都享有税收政策优惠支持,基金投资实行的都是市场化的投资策略,成为资本市场的长期投资基金。例如,2017年底,在税优政策支持下,美国三支柱养老基金资产规模高达28.2万亿美元,是当年19.39万亿美元国内生产总值(GDP)的145%。其中,第一支柱2.85万亿美元,第二支柱16.15万亿美元,第三支柱9.2万亿美元。美国的第一支柱始终没有实行市场化投资,而是购买特殊国债,所以,美国用于市场化投资的养老基金是25.35万亿美元,相当于当年股市市值40万亿美元的63%。再如,2015年底享有税优支持的加拿大三支柱养老基金资产3.50万亿加元,相当于当年加拿大1.99万亿加元GDP的176%。其中,第一支柱3422亿加元,第二支柱2.01万亿加元,第三支柱个人养老储蓄账户1.14万亿加元。与美国不同的是,加拿大三个支柱养老基金完全实行市场化投资体制,对加拿大2.7万亿加元市值的股市而言,加拿大养老基金相当于其股市市值的130%。

中国养老基金也由三支柱构成,并具有税优政策支持。第一支柱为建立于二三十年前的基本养老金制度,目前资产余额为5.02万亿元(含农村),但截至2018年9月底,只有北京、山西等15个省(区、市)政府与全国社保基金理事会签署委托投资合同,合同额7150亿元,其中只有4167亿元资金到账并开始投资;建立于2004年的第二支柱企业年金基金规模仅为1.37万亿元(截至2018年6月底),实行完全市场化投资;由于第三支柱中的税延养老保险于2018年5月才开始启动试点,规模很小,可以忽略不计,且养老目标产品还没有颁布税优政策。但与大多数发达国家不同的是,中国早在2000年就建立起一只主权养老基金“全国社保基金”(理事会),目前资产规模已超过2万亿元(不含受托投资的基本养老保险基金等),实行完全的市场化、专业化投资。因此,目前所有可用于市场化投资的养老基金规模不到4万亿元,相当于中国GDP的5%和股市市值的8%左右。与此同时,与发达国家相比,中国的国民储蓄率是最高的,但养老基金规模却是最低的,如何将国民储蓄“转化”为养老基金,成为入市的长期资金,提高国民财富的收益率,是摆在我们面前的一个重要课题。

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中国第三支柱养老金发现现状与格局分析

2007年原保监会提出建立个人税收递延型商业养老保险产品倡议,经过10年努力,2017年国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》(国办发〔2017〕59号)提出尽快试点的部署,并在2018年4月与财政部等五部门联合颁发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕22号),决定自2018年5月1日起,在上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区(以下简称“三地”)实施个人税收递延型商业养老保险试点,试点期限暂定一年,其税前扣除标准为6%和1000元孰低办法确定。经过半年多的试点,三地共有19家保险公司符合试点条件,推出三大类全产品体系,即收益确定型、收益保底型、收益浮动型;其中有62款产品进入市场,累计实现保费收入(新单和续期)4590万元,保单件数33154件。

公募基金业早在2016年开始布局进入第三支柱养老金业,在没有税收政策支持的情况下,2018年2月证监会发布《养老目标证券投资基金指引(试行)》(证监会公告[2018]2号),并于2018年8月和10月分两批共计批准了26只“养老目标基金”,截至2018年12月26日,已成立10只,发行规模35亿元,认购户数56万户,平均认购6087元;其中,有两只锁定期为1年,其余8只锁定期为3年。业内普遍认为,2019年有关部门有望对基金业实施税延政策,发行规模将进一步扩大。

至此,保险业和基金业支撑的中国养老金第三支柱制度格局正在如火如荼地构建着。从理论上讲,第三支柱养老金的税优政策载体是第三支柱个人账户,而不是产品或行业,账户持有人可通过账户对保险业、基金业、银行业提供的产品自由选择,但事实上,由于目前第三支柱可投资范围和产品超市清单还没有相对完整的顶层设计,税优政策赋予实施的机构对象实际上针对的是各个金融行业,因此,如银行业欲进入第三支柱个人账户投资产品的“篮子”,应先争取纳入税延政策的支持范围。此外,由于个人账户平台在目前起步阶段也是分立的,即保险业和基金业各自使用自己的平台(保险业为中保信,基金业为中登公司),所以,税延政策的赋予实施机构对象也只能是针对行业。在这种情况下,银行业的理财产品如纳入第三支柱投资篮子之中,需先纳入此次税延政策范围之中。

而从发达国家的实践来看,第三支柱的投资产品既包括公募基金产品、保险产品,也包括银行业(含信托业,下同)的投资理财产品。从市场需求来看,商业银行的理财产品在第三支柱个人账户的资产配置存在很大的互补性,这不仅表现在账户持有人的风险偏好上,还表现在产品结构上。从产品结构上看,银行业的理财产品大多为短期等非标产品,而保险业提供的是三款标准化的“定投”系列产品,基金业提供的是“默认投资工具”即“生命周期基金”。从投资文化与习惯上看,保险业和基金业提供的产品是几乎无须“换手”的“傻瓜”产品,而银行业提供的理财产品很符合国人“打麻将”式的投资风格,能够经常亲手“摸”到钱,听到“哗哗响”的摸钱声,这种“客户体验”具有传统的“投资快感”,对中短期产品存在一定的需求,进而与保险业和基金业的产品形成明显的互补性。

截至2017年底,银行理财产品存续余额高达29.5亿元,占中国GDP的35.7%,全年共计发行理财产品173.6万亿元,是GDP的210%。经过10多年的发展,银行理财已成为家庭财富管理的重要方式之一,2017年的个人类产品募集额为110.4万亿元,占全年募集总额的63.6%,其中存续余额为19.8万亿元,占全部存续余额的67.0%。可见,银行业纳入第三支柱养老金将毫无疑问可优化第三支柱个人账户的资产配置结构,增强第三支柱的吸引力和激励性,提高第三支柱的替代率水平,促进第三支柱的快速发展。

银行业纳入第三支柱的十大优势和必要性分析

第一,从银行业的需求来看,资管新规实施以后,从2020年开始,银行理财将打破“刚兑”,商业银行对长期资金的需求和不同层次资金类型的需求更显急迫,而第三支柱资金的锁定期为退休日,是长期资金,第三支柱的建立和推广在一定程度上能够满足银行业的这些需求,是未来银行业获取长期资金的一个突破口,从此可确立一个长线业务链。

第二,从银行理财产品改革的趋势来看,《商业银行理财子公司管理办法》落地后银行理财子公司进入快车道,它将改写银行理财的传统方式,具备了满足第三支柱个人账户潜在市场需求的客观条件,可以为不同的第三支柱账户持有人群体量身定制产品,银行业理财子公司提供的理财产品期限既可以是短期的,也可以延长,能满足不同层次风险偏好的账户持有人群体的需求。

第三,从银行结构性存款的产品特征来看,它可以满足各种不同群体的投资偏好和不同年龄的账户持有人的需求。例如,“最低收益保证型”(收益固定在一个范围,收益低,风险也低)可满足临近退休群体和已经退休群体的需求;“本金保证型”(本金不受损失,但却没有最低收益保证,收益较高,风险也较高)可满足很多女性和受一定教育的群体的需求;“部分本金保证型”(大部分本金不受损,收益高,风险高)可以满足白领年轻阶层的需求。在结构性存款三类产品中,其本金部分相当于存款,即使在美国,第三支柱也有一部分是“现金”。近年来,银行结构性存款发展势头迅速,潜在市场很大,为进入第三支柱养老金账户积累了经验。

第四,从银行业的独特优势来看,第三支柱养老金产品是将“银行存款”转化为“养老基金”最具条件的金融工具。因为在老百姓心目中,银行依然是最被信赖的金融机构,是老百姓日常生活中一个核心组成部分。商业银行提供具有市场影响力的养老产品具有天然的优势,并且,银行网点遍布各个角落,无论是线下的营业部、柜台销售、社区银行,还是网络银行、手机银行、电子银行,都具有强大的客户群和产品辐射能力。因此,银行作为天然的养老金账户管理人,如果仅仅行使托管人的功能,等于将银行这些天然的优势“束之高阁”。

第五,从银行的长期稳定资金的需求来看,第三支柱是将“银行存款”可随时支取的“短钱”转换为锁定几十年的“养老产品”的“长钱”最便捷的路径,几乎所有第三支柱账户持有人同时也都是银行存款人,用第三支柱“打通”养老基金和个人存款这两个账户,将庞大的银行存款“搬家”到第三支柱养老金账户之中是最直接的“路径”,因为银行业可提供的产品范围远远大于保险业和基金业,如银行理财的资产涉及流动性、债券、同业存放,企业资产等多方面,理财产品既有固定收益类又有浮动收益类,产品种类很多,有申购类、同业类、银行信托合作类、合格境内机构投资者(QDII)类、结构型等,还包括人民币、外币理财,还有信托计划和股权计划等。所有这些银行产品都可通过第三支柱账户将“短钱存款”转换为“长钱养老基金”的“媒质”。

第六,从目前各个银行的养老业务板块的发展来看,它们都存在较大的需求,很多银行虽然很有思路和想法,但由于银保监会没有统一的“动作”,基本处于碎片化“各自为战”阶段,虽然付出了不少人力物力财务,可总体看效果不佳。银行业应从顶层设计的角度引导长期资金入市,既可满足银行业的需求,又可满足第三支柱的需求,实现“双赢”,弥补“三缺一”的窘境,填补产品空白,造福百姓。目前,银行业已经在养老保障管理产品的托管方面做出了贡献,但是与银行的市场地位、与银行在百姓心目中的地位都还很不匹配,银行理财的养老理财产品还远未形成一个品牌系列,而这些正是银行业养老业务板块的“正宗”所在。

第七,从推进发展第三支柱养老金的发展进程来看,银行业的纳入将是一个巨大的推力,这主要表现在账户平台建设上。第三支柱面对的投资者包括自然人,这是与第二支柱不同的重要特征之一,也是第三支柱覆盖规模在理论上讲应该大于第二支柱的主要根据。账户平台是个人建立第三支柱的“入口”,相较而言,保险业和基金业各自使用平台的“入口”均都要小一些,且在一定时期内难以整合为一个统一平台。其实,第三支柱的最大“入口”应是商业银行。据悉,中国人民银行征信中心在2017年末的个人征信系统收录自然人已达9.5亿,这应该是国内最大最完整的个人金融基本数据统计平台了。有行为能力并与经济社会发生往来的自然人个人一般都会有至少一家银行的Ⅰ类个人结算账户。如何有效利用这些个人Ⅰ类账户的基本个人信息宣传和推进延税型第三支柱养老金制度迫在眉睫。因此,商业银行参与第三支柱产品的提供,长期看是一篇“大文章”,可以缩短账户平台分割的历史进程,作为个人账户的天然的、有丰富经验的专门管理机构,从平台的优势和整合的角度加快推进第三支柱的发展。

第八,从未来加速整合统一的账户平台的历史进程来看,银行业的纳入将有可能缩短这个“尴尬”的“三国演义”历史阶段。由于保险业建立第三支柱起步于11年前,保险业使用的账户平台自然是本行业内的“中保信”平台系统,基金业加入进来之后自然也要使用本行业内现成的“中登公司”账户平台,如果银行业加入进来,顺理成章地也有可能使用中国人民银行征信中心系统,这个覆盖9.5亿自然人的强大系统显然是目前银行业的最佳选择。届时,在账户平台的使用结构上就形成“三国演义”,每个居民在申办第三支柱时就须分别注册建立三个账户,于是就必然派生出很多问题:一是为税延比例分配带来一定的困境。例如,三个金融行业分别享有各自的税延比例,那么,三个行业的比例是一致的,还是有差别的,为什么?这很容易导致出现新的博弈。再如,第三支柱的税延比例总体设计上没有一个完整目标,不仅存在相互博弈的空间,而且缺乏科学性和顶层设计。二是为居民造成很高操作成本和困惑。例如,三个账户是分立的,账户持有人在配置资产时面临很多困惑,因为三个账户之间的税延比例是不能相互“调剂”的,或者他必须满仓操作三个账户的资产,或根据自己的风险和产品偏好而有所取舍,使有的账户就有可能“空置”起来,他必然会认为自己“吃亏”了,“浪费”了“指标”,没有用足三个账户加总的税延比例,进而产生“埋怨”情绪。再如,账户持有人在三个产品线的资产配置上很费思量,“客户体验”很差,产品配置的结构思维遭到人为破坏。三是第二支柱企业年金账户具有“唯一性”即每人只有一个账户,而第三支柱个人养老金每人须同时注册三个账户才能覆盖三个金融行业的产品线,三个账户的同时存在,说明第三支柱账户已不具有唯一性了。四是三个账户成倍地加大了后台税务部门终生跟踪和监管成本、退休试点“总结算”的成本,加大了发生错误的概率。而若银行业加入,如果采用中国人民银行征信中心系统作为账户平台,由于其体量大,覆盖人数最多,更具权威性,随着时间的推移,有条件逐渐将三个平台逐渐归并过来,这是统一平台建设的一个推动力。另外,从2019年1月1日起,根据《个人所得税专项附加扣除暂行办法》的规定,个人所得税增设六项专项附加扣除时由税务部门使用的“远程办税端”也可以作为银行业的账户平台,这样“第三方”的平台摆脱了行业部门的利益,很容易将保险业和基金业的账户平台统一转移至这个“远程办税端”,这就加快了账户“三国演义”走向“大一统”的历史进程,也符合党的十九大提出的“建立全国统一的社会保险公共服务平台”的精神。

第九,从税延养老保险“三地”试点(甚至包括实行3年半以来的税优健康保险在内)运营情况来看,效果不是很理想,它给决策部门一个重要启示,那就是,除了承载产品有限、缺乏吸引力、税延额度低、领取期税率高、税延限额计算复杂、税收抵扣操作流程烦琐、试点范围过窄、个税起征点提高等各种客观原因以外,实际上,最本质的原因在于个人所得税改革进程中要解决的问题很多,需要从多个方面考虑分析,其中包括建立有效的个人收入监控体系、有效的参与激励与约束机制、科学的个人所得税征管统计手段、信息化为核心征管稽核手段等。银行业的“加盟”可在一定程度上解决这个瓶颈,缓解由于个税改革不到位而存在的不利于推广延税型市场化福利产品的制度约束,这个约束,既与账户平台的统一有关,在一定程度上又属于观念认知问题。

第十,从银行业的纳入第三支柱养老金的“迟钝”来看,第三支柱养老金制度缺乏顶层设计,缺乏更高层次的总体协调。保险业早在11年前就开始启动第三支柱的设计和争取税优政策,基金业在3年前开始行动起来,银行业至今仍显“无动于衷”,这充分说明,养老金制度的顶层设计和统筹安排是非常重要的。在很多发达国家,三支柱养老金的制度安排或是由社会保险立法统筹考虑,或由税法统一安排,或由行政统一指挥,例如建立总统委员会或建立专门委员会。缺乏制度顶层设计必将导致部门利益冲突,行动拖延,其结果或捷足者先登,或迟钝者迟钝,导致制度出现碎片化现象或缺损。这与部门间的不同认知有很大关系。

综上,银行业纳入第三支柱养老金体系之中,主要有四个作用:一是有利于满足第三支柱账户持有人风险偏好,实现产品配置的互补性;二是有助于加速整合统一的账户平台的历史进程,迅速推广普及第三支柱,对老百姓是一个长期福祉;三是有助于改善银行资产结构,有利于其资产管理和财富管理的改革趋势;四是有助于资本市场建设和获得长期资金,改善股市投资者结构和稳定股市。因此,将银行业相关金融服务尽快纳入即将颁布的第三支柱养老金税延政策范围之内是十分必要和急迫的。

(郑秉文为全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任,深圳创新发展研究院资深研究员。本文编辑/王蕾)

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