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金鹏辉:上海自贸试验区金融改革的回顾与展望

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上海自贸试验区是我国第一个自贸试验区,在诸多方面实施了一系列改革开放措施,金融改革是其中重要的一环。本文回顾了过去5年上海自贸区金融改革开放的举措。本文指出,站在上海自贸试验区增设新片区的新起点上,应以资金自由流动为重点推动关键领域金融改革,取得金融改革新突破。

上海自贸试验区是我国第一个自贸试验区,在贸易、投资、政府职能转变等诸多方面实施了一系列改革开放措施,金融改革也是其中重要的一环。过去的5年,人民银行和各金融监管部门大力支持上海自贸试验区建设,创设了自由贸易账户系统,大力推进以市场化、国际化为重点的金融改革开放,一批创新性金融制度向全国和其他自贸试验区复制推广,充分发挥了上海作为全国金融改革试验田和“先行者”的作用。2018年11月,习近平总书记在中国国际进口博览会上宣布增设上海自贸试验区新片区,这是上海自贸试验区建设新的历史起点,也必将推动上海自贸试验区金融改革迈向新的阶段。

创设了自由贸易账户系统,推进了以市场化、国际化为重点的金融改革开放

自2013年9月18日上海自贸试验区挂牌成立以来,国务院先后于2013年9月、2015年4月和2017年3月发布了三个关于上海自贸试验区建设的方案,每个方案都对金融改革开放提出了明确要求。

一是创设有利于防范金融风险、便利跨境金融活动的本外币一体化的自由贸易账户系统,为金融改革提供了安全的“监管沙盒”。在一个非封闭的区域进行金融改革,最大的难题是如何防范风险以及风险外溢。为此,人民银行在上海自贸试验区成立之初便创设了自由贸易账户系统,提供了“一线审慎监管、二线有限渗透”的“电子围网式”的事中事后管理环境,能够有效隔离与监测管理金融风险。自由贸易账户的防风险与便利化功能受到中央领导的高度肯定,并要求“在有条件的地方适时推广”。经人民银行总行批准,在前期向上海市科创企业和有条件、有需求的企业推广的基础上,自由贸易账户系统将向海南复制推广。

二是市场化改革不断取得新突破,市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。创建市场利率自律组织,率先在全国实现外币存款利率的市场化;试点发行自贸试验区跨境同业存单,完善了利率定价机制,拓宽了自贸试验区内银行的融资渠道。率先开展了以资本约束机制为基础、本外币一体化的宏观审慎的境外融资试点,实现了区内企业和金融机构不经行政审批,就可自主开展本外币跨境融资,拓宽了融资渠道。大幅实施金融简政放权,取消区内银行、保险机构部分准入事项和高管的行政审批;大幅削减或简化外汇管理审批,率先开展外债比例自律管理、外汇资本金和外债意愿结汇试点,放宽对外债权债务管理,允许符合条件的租赁类公司收取外币租金等。这些措施更加便利经济主体充分利用国际国内两个市场、两种资源,大幅降低了汇兑成本和融资成本。

三是国际化程度持续提高,金融开放的步伐不断加快。国际化程度不高是上海国际金融中心建设一大短板。上海自贸试验区金融改革以资本项目可兑换、金融市场对外开放、人民币国际化为重点,提升了上海金融中心的国际化程度。建立面向国际的金融资产交易平台,推出黄金“国际板”和以人民币计价“上海金”业务,增强了我国在国际黄金市场上的定价话语权。推动证券“沪港通”、沪港“债券通”成功运行。成立上海国际能源交易中心,推出人民币计价的原油期货。合资成立中欧国际交易所,成立上海保险交易所、票据交易所、全国性信托登记机构,率先推出场外市场外汇期权交易中央对手清算服务。取消境外投资者投资银行间债券市场的行政审批,改为备案并不断简化备案手续,包括境外央行在内的境外投资者持有债券的规模和境外主体发行“熊猫债”的规模不断扩大;引入境外清算行参与境内同业拆借交易;允许符合条件的境外机构参与银行间外汇市场。进一步便利跨境证券投资,对合格境外机构投资者(QFII)外汇管理制度进行改革。稳步推进人民币境外借款、跨境双向人民币资金池、人民币计价的特别提款权(SDR)债券等创新业务。人民币跨境支付系统(CIPS)一期和二期上线运行,跨境人民币支付结算网络持续完善。这些改革使得境外投资者的参与从无到有并不断增加,扩大了我国金融市场的影响力,有利于形成国际认可的市场定价权,有利于促进人民币国际化。

四是把自贸试验区建设与服务国家战略有机结合起来,自贸试验区金融改革的辐射带动效应不断增强。加强与上海国际金融中心、科创中心等五个中心建设、服务“一带一路”建设等国家战略联动是上海自贸试验区金融改革的重要特点。在服务科创企业方面,将自由贸易账户的开立主体扩大到上海市所有的科创企业及符合相应条件的个人,推进投贷联动试点,科技型企业贷款快速增长。在支持“一带一路”建设方面,改进“一带一路”沿线国家外币兑换、跨境投融资等金融服务,已有34种沿线国家外币挂牌交易,以资金池便利“一带一路”走出去企业跨境结算及投融资服务,支持7家政府和企业发行“熊猫债”117亿元。迪拜黄金与商品交易所挂牌以“上海金”基准价作为结算价的人民币黄金期货合约,扩大了“上海金”的国际影响力。通过自贸试验区一些关键领域的金融改革,上海已经成为全球金融市场最齐备的城市之一,成为国内外广泛认可的金融中心,国际影响力开始显现,国际排名不断跃升。自贸试验区的金融改革促进了投资贸易的便利化,加快了上海国际金融中心建设,在服务“一带一路”、上海科技创新中心建设等国家战略上发挥了重要作用。在上海自贸区先行先试的三十多项金融制度已复制推广至全国或其他自贸试验区,充分发挥了全国改革开放排头兵的作用。同时,由于金融市场波动与汇率波动等因素的影响,个别已经确定的改革措施还没有完全落地,与“货币兑换自由”等中央要求还有一定差距,需要我们在下一步的工作中继续推进。

站在上海自贸试验区增设新片区的新起点上,以资金自由流动为重点推动关键领域金融改革

11月初,习近平总书记在视察上海和出席首届中国国际进口博览会期间强调,上海在党和国家工作全局中具有十分重要的地位,做好上海工作要有大局意识、全局观念,在服务全国中发展上海,并给上海布置了“增设上海自贸试验区新片区、在上海证券交易所设立科创板并试点注册制、实施长江三角洲区域一体化发展”三项新的重大任务。

增设新片区是上海自贸试验区建设新的历史起点。对新片区的定位需要中央的顶层设计,也需要各方的积极探索。初步设想,新片区可考虑实施一些在其他地方条件还不太具备、差异化探索的开放政策和制度,以形成更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。这种功能区可能的特殊之处主要在于:

一是要引领经济全球化和营商环境。过去,我们主要是对标国际标准,主动融入经济全球化。在当前贸易保护主义盛行的国际背景下,我们要把握最高标准、最好水平的深刻内涵,将新片区逐步打造成为国际开放程度最高的地区,形成对外开放并逐步引领全球化的新高地。同时,最大限度地放开政府管制,减少政府对市场的干预,加快提升城市能级和核心竞争力,争取做全球制度交易成本洼地,打造全球最便利的营商环境。

二是由便利化到更加自由化。过去的自贸试验区建设侧重于通过政府职能转变和简政放权,促进投资、贸易、金融活动更加便利化。在特殊经济功能区,有必要让各类经济活动更加自由化,实现要素最大限度自由流动,即实现贸易自由、投资自由、运输自由、资金收付自由、互联网接入自由、人员移动自由等,最大限度破除各类要素的流动障碍。

三是在一定时期内不追求可复制可推广,赋予新片区更大自主权。建设新片区是改革再出发,需激发人民的首创精神,领风气之先、捕市场之机、冒别人不敢冒的风险,要有更灵活的机制、更快速的反应、更果断的决策,形成具有中国特色的“上海方案”。因此,要赋予新片区更大的政策自主权,开展一些暂时不可复制推广的改革试点。比如,可以考虑授予新片区适当的监管豁免权,先行在上海试点具有国际竞争力的税收制度,给予经济主体在选择法律适用、会计准则等方面更大自主权等。

四是要与长江三角洲区域一体化发展战略特别是建设一体化发展示范区有机联动。可以考虑率先实施党的十八大以来中央已经明确的但因各种原因尚未完全落地的改革举措,通过率先突破、系统集成,使新片区和长三角一体化发展示范区成为我国改革开放动力最强劲、红利最充分的区域之一。

金融改革新突破

上海自贸试验区新片区的金融改革需要优先考虑在以下几个方面取得新突破。

一是在资本项目可兑换上取得新突破。这是重点,也是难点。比如基本放开资本管制,率先实现人民币资本项目可兑换;对新片区按照“境内关外”的定位,实现自贸试验区与境外之间的资金划转自由,货币兑换自由。

二是在金融对外开放上取得新突破。这也是上海国际金融中心建设,特别是扩大上海国际金融中心辐射力和影响力的关键。当前是个重要的时间窗口,且这个时间窗口并不会等我们太久。比如,要引入知名跨国公司或“一带一路”沿线国家(地区)的企业在沪上市融资;在上海“建设人民币全球服务体系”,吸引更多境外央行将人民币作为储备货币。

三是在支持长三角高质量一体化上取得新突破。这可以发挥新片区对内的带动引领作用。比如,在跨区域金融业综合统计、绿色金融发展、信用体系建设、防范金融风险等方面。

四是在金融配套制度建设上取得新突破。这是重要因素,也是保障。可考虑建立符合上海国际金融中心特点、有国际竞争力的金融税收制度,在涉外金融税收改革上率先试点。实行宽松的国际金融人才进出上海的制度。推进金融法律法规、金融市场运行规则、会计审计、评级制度向国际接轨。大力支持会计和审计、法律、信用评级、资产评估、投资咨询等专业服务机构,以及新兴金融领域的专业服务机构发展。

最后值得一提的是,自贸新片区是特殊经济功能区,履行的是国家战略,要突出“新”字和“特”字,必然冒较大风险。因此,新片区自身应做好有效的风险管控,同时,在顶层设计上应对新片区出现的风险给予更大的容忍度。

(金鹏辉为中国人民银行上海总部党委副书记、副主任兼上海分行行长、国家外汇管理局上海分局局长。本文仅代表作者个人观点,与所供职单位无关。本文编辑/丁开艳)

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