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刘世锦:以深化重点改革领域加快转入高质量发展

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2018年正值改革开放40周年。中国从高速增长转向高质量发展阶段,中国面临着比以往更为复杂的问题和挑战。《清华金融评论》(简称《评论》)就相关问题专访了全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦。

转入高质量发展轨道面临的问题和挑战

《评论》:今年是改革开放40周年,经过40年的发展,中国从高速增长转向高质量发展阶段。十九大报告明确提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。未来要实现高质量发展,就要解决这些不平衡不充分发展之间的矛盾问题。在您看来,目前我国转入高质量发展轨道面临的问题和挑战都有哪些?

刘世锦:面临的问题首先在于要对高质量发展达成社会共识与政绩观。社会共识对发展中国家尤为重要,我国改革开放以来取得的成功是建立在“发展是硬道理”的社会共识之上的。随着发展阶段的转变,发展的社会共识也需要相应转变。以往,把发展主要看成甚至等同于增长速度,在高速增长阶段或许是有道理的,但这个阶段过去后,如何把发展更多地与“质量”“效率”等概念挂钩,需要从决策者到普遍民众系统的理念转变,或者说形成一种新的发展共识。

《评论》:中国似乎目前面临着比以往更为复杂的问题和挑战,因此对“高质量发展”达成共识似乎说起来简单但是做起来难,那么更实际些,如果需要落实在具体的制度设计上来,在您看来,具体应该怎么做?

刘世锦:需要通过创新形成与高质量发展相配套的体制机制,尤为重要的是,必须加快相关重点领域的改革开放。首先,促进要素市场的进一步开放、流动与优化配置。要素市场仍是我国市场体系发展中的主要短板。如果说在高速增长期不完全的要素市场尚可勉强支持,转入高质量发展阶段,这个短板就绕不过去了。供给侧结构性改革要做的事情很多,最重要的是打破要素市场上的僵局。其次,是重大结构性问题的理顺与调整,包括行政性垄断导致的效率差异、脱实向虚背景下的经济泡沫、收入差距与社会阶层固化、创新驱动发展所需的自由探索环境等。从长期看,解决这些问题不大可能一蹴而就,需要创造条件,也需要一定的历史耐心。但不解决这些问题,或不将其控制在可承受范围内,高质量发展将难以实现。

《评论》:其实在供给侧结构性改革刚提出的时候,我们听到很多中国经济“硬着陆”还是“软着陆”的讨论,目前这种声音很少了,但严守风险底线被提上议程。十九大报告提出防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战,将防范风险放在首位,这否也是中国转入高质量发展轨道的一大挑战?

刘世锦:对,防范化解重大风险,尤其是金融风险形成条件的变化与有效防范。经济增长由高速转到中速过程中,金融风险形成条件相应发生重要改变。在高速增长期,资产价格持续上升具有吸收、后推金融风险的功能。转入中速增长后,这种条件难以维系,还会出现相反情况,原来无风险的也转化为有风险了。东亚成功追赶型经济体从高速增长到中速增长,无一例外经历了金融体系的剧烈动荡乃至金融危机。我国能否比较平稳或“有惊无险”地过好这一关,无疑是一个严峻挑战。

《评论》:在促进高质量发展的政策环境方面,还有哪些需要政策制定者来推动和搭建的?

刘世锦:首先是地方性要素黏性与高价值区域的形成。高质量发展对应高收入增长。收入差异的背后是产业知识技术密集度、附加价值度的差异,或者说“产业质量”的差异。部分地区拥有更高的产业质量,是因为存在特定的“地方性要素黏性”,能够吸引高知识技术密度的要素,并将其优化配置和利用。所谓地方性要素黏性,是指通常说的在“投资环境”或“发展环境”。在一个国家乃至全球范围内,高质量产业处在产业体系的顶部。“花落何处”,取决于所需要的地方性要素黏性在哪里形成。其次,是企业家精神的保护与发展。企业家精神是现代市场经济体系的核心。企业家精神集中表现为生产要素的组合能力。不同发展阶段,对这种能力的要求是有差异的。转入高质量发展,企业家精神的保护与发展问题将愈加突出。稳定、可预期、蓬勃发展的企业家精神是实现高质量发展的必要条件之一,各种破除对企业家精神束缚的改革应该摆在优先位置,保护企业家合法权益应主要建立在法治基础之上。

重构高质量发展的地方竞争机制

《评论》:推动高质量发展的能力、办法或模式从哪里来?

刘世锦:顶层设计是重要的,主要是“指方向、划底线”,说清楚大的方向、目标,什么事情能做,什么事情不能做,什么样的局面要避免。在此前提下,究竟什么样的办法符合实际,能够有效推动高质量发展,不是事先计划好的,不是坐在办公室里想出来的,而是要靠市场经济第一线的探索、试错、比较、竞争。在此过程中,需要强调的是地方竞争机制的重要性。一般而言,地方竞争机制被认为是中国经济高速增长的重要动力源泉。事实上这一机制并非事先设计的。传统计划经济体制以强大的政府科层组织为基础,这种组织架构部分服从于计划经济运行的需要,部分则源于中国的历史和文化传统。在计划经济时期,中央和地方之间一直存在着“统”和“放”的循环和争议。当市场经济大潮涌来以后,政府的角色逐步演变。如果说企业家是生产要素的组合者,而地方政府则是生产要素平台的搭建者。大量事例表明,一个好的地方领导人,往往能够改变一个地方的发展面貌,反之则相反。

《评论》:这种情况下,我们是否需要一套全新的地方竞争机制来符合高质量发展需要?

刘世锦:这套地方竞争机制仍是有效的,不能丢,不应该丢,也丢不掉,但要与时俱进地改革、创新、提升。与高速增长期相比,地方竞争的内容也将有所调整,包括促进产业转型升级的营商发展环境的竞争;培育创新环境、聚集创新资源、成为区域创新中心和创新性城市的竞争;吸引中高级生产要素、形成不同类型劳动者合理分工结构的竞争;“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争;以人民为中心,创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争等等。事实上,地方谋求高质量发展的探索已经起步,不少有特点、有价值、有全局意义的做法和政策正在浮出水面。转入高质量发展阶段后,大都市圈、创新中心、新兴产业基地等机遇将层出不穷,但谁能抓住并利用好这些机遇,很大程度上取决于地方竞争优势。在推动高质量发展过程中,既要支持保护企业层面的企业家精神,也要倡导保护地方政府的创新精神。在大方向明确的前提下,允许地方有较大的“自选动作”空间,允许有个性、有差别,允许试错纠错,在竞争中发现和推广好的做法、模式和政策。

优先推动与增长阶段转换相配套的重点领域改革开放

《评论》:您刚才提到,推动高质量发展需要通过创新形成与高质量发展相配套的体制机制,必须加快相关重点领域的改革开放,除了要素市场外,还有哪些领域需要改革和开放?

刘世锦:应优先推动与增长阶段转换相配套的重点领域改革开放。比如,第一,加快打破行政性垄断,着力降低土地、能源、通信、物流、融资五大基础性成本。实现高质量发展要从降成本开始,这一关过不了,高质量发展无从谈起。必须落实十九大报告精神,在打破行政性垄断,加快要素价格市场化改革方面取得实质性进展。例如,以上海石油交易中心为平台,打通国内外原油和成品油市场,同时在油气生产流通环节放宽准入,打破“三桶油”垄断国内油气市场的格局;电信领域除了推动有关企业混改外,可设立以民营资本为主的基础电信运营商,通过有效竞争降低电信资费水平,促进降低资费由“要我降”到“我要降”的转变。行政性垄断行业的改革已经讲了许多年,应有标志性的大动作,以彰显改革的勇气和决心,提振全社会推动改革的信心。第二,把减税与税改结合推进。我国的企业税率在国际上看并不算过高,但加上各种收费,企业税费综合负担就相当重了。

《评论》:近期国内减税呼声较高。在您看来应该如何减税?

刘世锦:在加大减税力度的同时,更长期意义的是推动税制改革。我国税制改革的方向,应以间接税为主逐步转向直接税为主。应创造条件,适时把房地产税、环境税等征起来,消费税作为地方税的一部分,相应降低企业生产环节的税费。部分国有资本用于充实社保基金,相应降低企业上缴“五险一金”等的负担。

《评论》:还有哪些领域亟须深化改革和促进开放?

刘世锦:还有第三是以管资本为切入点深化国资国企改革。十九大提出推动国有资本做强做优做大,是十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升。国有经济必须实现战略性调整,从传统的企业体制退出,从传统的实物形态中退出,从过剩的、缺少竞争力的产业退出。发挥国有资本规模大、直接体现国家和各级政府意志、对政府要求执行力强等独特优势,更多地集中到服务于国家发展战略的领域,包括提供公共产品和服务的社保基金、保障性住房等;战略性大型项目;创新基础设施如国家实验室等;国防建设、生态保护等。

第四,农村土地改革不能再拖下去了。十九大提出以城市群为主的城市化,提出乡村振兴战略,这两件事情是内在统一的。乡村振兴实际上是现代城市体系在乡村的延伸。我们必须加快农村土地制度改革,真正落实十八届三中全会就已经提出的要求,农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市,农民宅基地也要创造条件流转起来。全面推动人员、资金、土地等生产要素在城乡之间的市场化配置。把城市化下半程的土地红利更多地分给农民,真正保护和增进农民利益,扩大最具潜力的中等收入群体。

第五,加快知识密集型服务业的开放。我国建设现代化强国,发展空间最大的是服务业,其中差距最大的是知识密集型服务业,包括研发、金融、咨询、信息服务等生产性服务业和医疗、教育、文化、体育等社会服务业。知识密集型服务业的技术大都是软技术,知识是不可编码的知识、体验性知识。吸收这类技术、知识,与过去工业领域引进技术有很大不同,必须推动更大范围、更具深度、更有特点的对外开放与合作。

《评论》:这些领域中哪些是当前最亟需补的短板?怎么补?

刘世锦:从长期看,知识密集型服务业,尤其是高水平教育和研发领域是最大短板所在。下一步开放重点应转向聚集提升人力资本,提升在全球科学前沿和技术前沿的创新能力。如在创新活跃地区可设立若干高水平教育研发特区,在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制政策,形成既适合中国国情,又吸收国际先进做法,最大限度调动人们在科学发现和技术创新前沿创造力的环境。

(刘世锦为全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长。本文编辑/王蕾)

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