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高尚全:应对金融挑战要用好改革方法论

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中国的改革开放成功构建了具有中国特色的社会主义市场经济框架体系。在这个体系当中,金融市场具有配资市场资源的核心枢纽作用。本文指出,目前,在开放新格局下,要应对社会主义市场经济转型升级状态下的金融挑战,在大方向上仍要解放思想,加强金融市场的法治建设,同时金融监管要做好试点工作。

众所周知,今年是中国改革开放四十周年,社会各界都在纪念、回顾和总结过去40年来我国改革开放的成就和经验。这40年来,中国的改革开放取得的最为重要的成果,就是通过不断的摸索和攀登,成功构建了具有中国特色的社会主义市场经济的框架体系。在这个体系当中,金融市场具有配资市场资源的核心枢纽作用,是社会主义市场经济体系中至为重要的一环。当前,我国社会主义市场经济仍面临着国内、国外双重的压力和挑战,这些压力和挑战,很大程度会在金融市场上集中表现出来,如何应对社会主义市场经济转型升级状态下的金融挑战?我们要借助40年来实践已经证明卓有成效的改革方法论分析问题并寻找答案。

在大方向上仍要解放思想

解放思想,在40年改革开放的进程中具有突出重要的地位。改革开放本身就是解放思想的产物,改革开放进程中每一个重要关口,比如十二届三中全会确定“有计划的商品经济”、小平同志力挽狂澜的“南方谈话”、加入世界贸易组织(WTO)等等,都是得益于解放思想,才有如此成功的跨越。可以说,解放思想,是成就40年改革开放成果的改革方法论的核心要义。

就金融市场而言,商业银行体系的建立、证券市场的建立、金融市场最外资的初步开放也都是解放思想的产物。并且我们可以发现,每一次的解放思想都推动了中国金融市场的成熟和进步,没有解放思想,就没有今天繁荣且举足轻重的中国资本市场。当前,我国的金融市场面临着诸多的困难和挑战,这是不争的事实。这些困难和挑战,有的是来源于整个经济体系的问题传导,比如经济下行周期的影响、产业转型升级的阵痛等;有的是来源于科技的进步和应用,比如互联网金融暴露出来的游离于监管之外的乱象;有的是来源于整体改革的不彻底不协调,比如资本市场的一些过度监管的问题,民营企业融资难、融资贵的问题等等。

面对这些问题,必然是要从大处着眼,小处着手来解决。小处着手,指的是金融细分市场、金融监管方面的技术性、专业性的解决方案。专业、有效的技术方案,可以解决燃眉之急,可以为治本争得时间,在大方向正确的情况下,技术方案本身也是治本之策的重要组成部分,无论是治标还是治本,金融的专业性都是不可或缺的。但是,从根本上克服困难,必须要从大处着眼。金融领域存在的重大问题的解决,必须要着眼于整个经济体制改革的进程,乃至包括整体改革的推进。以最有可能带来灰犀牛风险的地方债为例,如果财税体制不能改革到位,使得地方能够财权与事权匹配,获得足以覆盖地方职能支出的可持续收入,同时能够科学合理地规范支出,仅仅在金融领域对地方债进行各种限制,那必然造成按下葫芦浮起瓢、处处救火的局面。再比如关于资本市场讨论很热烈的改审核制为注册制的议题,在羡慕国外资本市场首次公开募股(IPO)的灵活有效之余,应当了解的是,曾经有人就国外成熟资本市场做过一项研究,发现舆论监督对资本市场造假等问题的揭露比监管机构更加及时充分。因此,假如我们对关于资本市场舆论监督的处理,都像鸿茅药酒案件那样,把举报人抓来搞得精神恍惚,不区分个案的监督和整体宣传的要求,那么这样的注册制改革注定是要变味的。由此可言,如果改革不能获得全面的整体协调推进,那么经济体制改革必然会遭遇天花板。因此,没有改革大方向上的解放思想,包括金融市场在内的整个经济体制改革的推进,都会事倍而功半,乃至最终结果与良好初衷背道而驰。

加强金融市场的法治建设

党的十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这个决定之所以意义重大,是因为能否落实全面依法治国已经成为国家治理体系和国家治理能力能否现代化的关键。而国家治理体系和国家治理能力的现代化又是金融市场能够稳定运行的关键所在。金融市场是建立在一系列规则基础上的要素市场,它的财产形式,完全依附于基于规则形成的概念。它的稳定运行,完全依赖于对规则的严格遵守。市场经济是法治经济,在金融市场表现得尤为明显。

金融监管主体和金融市场主体都应当遵循金融市场法治规范。加强金融市场的法治建设,主要是指金融监管要有法治思维、法治方式。目前来看,对金融市场主体行为的规制已经比较完善,金融市场主体的一些监管套利,只是利用规则的漏洞,或者绕开规则的管制,这本身是金融领域规制有效的体现。成熟的金融市场主体敢于直接践踏规则的较少,那毕竟是刑事法律管制的范畴,一些类似非法集资、老鼠仓等这样的行为,即便能得逞一时,也免不了法律的惩罚,即便有时物议汹汹,但并不至于造成系统性的风险。与此相反的是,规则的扭曲和不周密,更有可能带来系统性风险。同时,如果金融监管主体脱离法治的规范,随意任性操作,那造成的风险就远比金融市场主体带来的风险大得多。习总书记指出,要把权力关进笼子里。金融监管权是与社会主义市场经济最为重要的要素市场的健康运行紧密关联的权力,如果其不按规范操作,能够随意进行所谓的“窗口指导”,随意拍脑袋看风向出台监管政策,那就会造成金融市场的紊乱,并且由于金融风险的溢出效应,整个经济都会受到冲击。

金融市场的法治建设还要注意的是,金融立法和对相关法律的实施要有专业性,更要与改革的大方向相结合。比如说与跟金融领域相关联的投融资体制改革相吻合。投融资体制改革已经进行了很多年,2016年出台的《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》的核心精神是推进放、管、服,落实企业投资自主权,调动社会资本的积极性。但是监管机构根据《证券法》设立机构,不仅将证券投资基金纳入登记管辖范畴,还将《证券法》没有规定的股权投资基金也都纳入登记管辖范围。当然主动监管并不一定是坏事,但是在国务院明确要求取消职业认证考试的情况下,收费搞职业资格考试,又把大量监管审查责任转移给律师事务所等中介机构,实际上不仅大量增加了市场主体的负担,仅仅律师出具意见书就增加几十万元费用,而且这样对民间投资的层层设卡,实际也没有产生很好的监管效果。前期的个体网络借贷机构(P2P)倒闭跑路潮中,许多跑路的P2P机构都是登记过的,还拿着登记备案招摇撞骗。过去由发改委管理投资基金的时候,只有申请管理社保基金且一定规模以上的才要求登记备案,市场很活跃,也没出现大问题,现在则问题频出,民间投资大幅度下滑,这样的教训应当总结。

金融市场法治建设,还不能仅仅局限于金融市场的法治,推进法治进程中的一些司法环节的问题也会对包括金融市场在内的市场监管产生深远的影响。譬如我国《行政诉讼法》第十一条列举了人民法院受理的八类具体行政行为,部门规章等抽象性行政行为则完全排除在司法审查范围之外,这意味着与规章利益攸关的行政相对人根本没有规章制定的事后救济途径。这样的规定,对金融市场的影响,就是监管机构如果出台一项不符合实际情况的监管政策,或者明显是层层加码以后宁枉勿纵地以规章形式表现的监管措施,市场主体完全不具备司法救济的途径,就不能够合法合理地通过司法权力的介入来约束监管权力。最终,只有在市场上产生严重后果,舆论形成一面倒压力以后,政策才能得以调整。从2015年股灾开始,所发生的诸多乱象都证明了这一点。因此,我们还必须注重从整个改革协调推进的角度来推进整个法治建设,从根本上解决问题。这是蕴含在方法论之中的方法论。

金融监管要做好试点工作

近年来金融领域遇到的一些问题和挑战的特征,比如一些金融市场主体的创新或者基于新情况的监管政策一些放松,实践中引起混乱后又矫枉过正,形成一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就喊、一喊又放的循环。这与20世纪80年代改革进程中遇到的一些问题的特征非常相似,当年国企的改革就走过这样的历程,最后是通过将所有权与经营权分开,建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度,才走出了那样的怪圈。

现在金融市场呈现出同样的问题特征,要找到解决问题的办法,或者从整个改革协调推进,加强法治建设的角度去根本解决,毫无疑问需要一定的时间。用专业的方案,能够为治本争取时间,但是专业方案也不能够一刀切,这其中就必须运用好我们过去40年改革经常用的一个方法,就是试点。改革方案试点,不仅能够防止政策一刀切的负面影响,还能够为寻求治本方案提供更多的参考。

改革开放之初,一个落后的计划经济国家的双重转型之路并无可供完全借鉴的现成经验。改革的推进需要解放思想,但是不了解国内外情况、不经过实践检验的拍脑袋改革方案如果骤然推广,则大概率带来改革的失败和改革成本的提升以及改革时间窗口期的浪费。为此,当时国家体改委的领导特别强调实践,特别强调要总结基层经验,所以体改委设立了试点司搞试点。体改研究会确立了一个规矩,经常要到基层搞调查研究,开年会最好在取得改革成功经验的地方。我们过去的成功都不是按照规划,而是群众的首创精神,经过改革实践,总结推广来的。中央只是在改革方案中提出一些原则,指出改革的基本方向,尊重群众的创造,允许群众的创造,宽容改革失败,由下边试、下边闯、下边探索,这就是在改革初始阶段走出的一条路。实际上,真正影响很大的改革,都是人民群众自己创造出来的。

金融领域的改革当然有自己的特点,但是应对困难和挑战的一些方法是相同的。一些具体的吃不准的政策,可以先搞试点,看看试点会出现哪些问题,总结经验以后再来推广。同时也要注意,不能搞政治挂帅,搞成改革试点只能成功不许失败,提早发现问题才是试点总结的真正用意。当前经济和金融监管部门的很多主管领导都曾在有体改委工作的经历,一些改革工作的好方法、好经验,肯定会在未来的改革中体现出来。

(高尚全为中国经济体制改革研究会原会长、原国家经济体制改革委员会副主任。本文编辑/王蕾)

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