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方刚:强化证券执法 防控金融风险

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证券市场稳定是金融稳定的重要组成部分。本文认为,在防风险、强监管的大背景下,强化证券执法既是强化金融监管的重要内容,也是防控金融风险的重要措施。要在准确甄别和认识风险的基础上,以强有力的证券执法维护市场稳定运行、防控系统性金融风险。

防风险是金融业的永恒主题,更是近一段时期以来金融监管工作的重中之重。党的十九大报告提出,“从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期。特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。中央经济工作会议指出,打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》以及之前召开的全国金融工作会议,围绕强化监管、提高防范化解金融风险能力,以强化金融监管为重点,以防范系统性金融风险为底线,进一步强化了宏观审慎监管、功能监管、行为监管的监管架构体系。证券市场稳定是金融稳定的重要组成部分,在防风险、强监管的大背景下,强化证券执法既是强化金融监管的重要内容,也是防控金融风险的重要措施。

证券执法承担防控金融风险的重任

国际证监会组织制定的《证券监管的目标和原则》,列出了证券监管三大目标:保护投资者利益;保证市场公平、高效和透明;减少系统性风险。为实现三大监管目标,上述文件规定了证券监管的38 条原则,包括监管机构应根据其职权制定或促成相应程序,以监控、减少并管理系统性风险;监管机构应具备全面的执法权等。国际证监会组织作为国际间证券监管机构的联合组织,将防控系统性风险作为三大监管目标之一,并要求证券监管机构应当具备全面的执法权,这是对证券监管机构职能、权限的国际共识和通行做法。

世界金融发展史和我国证券市场发展历程都表明,强化监管执法、查处违法违规,是防范和化解证券市场风险,维护市场稳定运行的重要保障。2008年的国际金融危机,监管不当、执法不严被普遍认为是导致危机的深层次原因。2002年前后中国证券市场十几年累积的风险开始集中释放,上市公司财务造假泛滥、“庄股”成风,通过证监会稽查执法体制改革、公安部成立证券犯罪侦查局并驻证监会办公等措施,大量陈年积案迅速办结,有效遏制了市场风险高发的势头。在随后的证券公司综合治理、上市公司清欠解保和股权分置改革中,证券执法发挥了查清违法事实、追究法律责任、威慑犯罪分子的重要作用。2015年的股市异常波动期间及之后,证监会与公安部通力合作,重拳查处恶意操纵等各类违法行为,有力净化了市场生态,促进了资本市场恢复稳定运行。近一段时期以来金融领域的防风险、强监管、治乱象,整治金融市场秩序、规范金融交易行为更是其中的重要内容。

证券执法是防控化解风险最直接和有效的监管行动。从微观层面看,证券执法通过个案和类案的查处,有利于防范不法行为对投资者权益的侵害和市场风险的积聚,实现对投资者的个体性保护和整体性保护。比如操纵市场行为,扭曲市场定价功能,造成股市暴涨暴跌甚至个股“闪崩”,内幕交易和老鼠仓,助推脱离基本面的投机风气,而通过查处欺诈发行和违法披露行为,有利于从源头上促进上市公司质量提升,督促中介机构等市场主体归位尽责。从宏观层面看,尽管证券违法违规无法完全杜绝,但通过持续有力的执法工作,有利于实现对市场秩序的维护、市场生态的净化,引导市场主体理性投资、合法投资、守法经营、合规运作,从而促进证券市场健康稳定运行。

证券执法是洞悉和防范市场系统性风险的有效途径。金融危机的爆发是一个点—线—面的过程,偶发于某个金融子市场,继而相互传递、扩散、放大,通过“羊群效应”、诱发信心危机,造成市场动荡。2008年的国际金融危机就是自次贷领域引爆,扩散到世界金融市场引发全球经济动荡衰退,深刻影响世界近十年。证券执法直接接触各类市场主体,最为贴近金融市场行为,能够洞悉行为背后的动机、风险点以及传播扩散路径。比如,证券执法能够穿透查清高杠杆、结构复杂、风险难测的金融过度创新,能够认清暗池、高频、算法等新兴交易模式的风险隐患,能够发现跨市场跨业态跨区域的风险传递链条,能够发现监管空白或缺陷,从而找准潜在的系统性风险隐患。

以强有力的证券执法防控金融风险

加强执法是证券市场健康运行、金融业稳定发展的重要基础。防控金融风险,守牢不发生系统性金融风险的底线,要在准确甄别和认识风险的基础上,以强有力的证券执法维护市场稳定运行、防控系统性金融风险。总体看,我国金融形势是好的,但当前和今后一个时期我国金融领域尚处在风险易发高发期。国内看,股市异常波动后市场稳定、功能恢复、信心重建的基础需要进一步强化,在流动性趋紧、市场投资风格转换的背景下,个股“闪崩”可能性始终存在,个别公司债务违约、资金链断裂也容易引起相关公司股价大幅波动。国际上,主要发达经济体货币政策收紧,贸易保护和贸易争端抬头,对外开放和市场互联互通下外部冲击风险加大。跨市场看,金融风险在不同机构、不同市场、不同行业以及不同地区之间的传染共振,可能导致风险的急剧放大和扩散。

因此,完善资本市场监管首先应强化风险意识,通过有效执法防控风险。具体而言,证券执法要强化风险意识、大局意识,落实穿透式监管要求,提高违法线索发现能力,在执法中主动发现风险、防控风险,促进金融回归本源。既要深入个案、钻研个案,依法查处各类违法违规行为,又要跳出个案,解剖麻雀,及时发现证券市场风险苗头,斩断跨市场跨业态风险传递链条。

其次,要讲求执法策略,防止发生“处置风险的风险”。从宏观上看,强化执法是为了化解风险隐患,促进证券市场和整个金融体系的持续健康发展。执法工作既要保持定力,依法执法,也要充分考虑对市场、对全局的影响,切实有效维护市场稳定。要密切关注市场动态,规范执法行为,审慎推进案件查办,特别是涉众、跨市场等案件,要做好风险防范预案,做到既有力推进案件查办,又不引发执法风险和市场风险。

最后,要强化执法反馈,夯实防控风险的微观基础。市场主体是金融业稳定运行的微观基础。当前,市场主体公司治理仍不健全,股东越位、缺位或内部人控制现象比较普遍,发展战略、风险文化和激励机制扭曲。通过证券执法,既要依法惩处不法行为,又要关注金融机构等市场主体的公司治理、内控合规缺陷,督促市场主体承担起风险管理、遏制大案要案滋生的主体责任。同时,要通过执法发现监管空白不足,促进监管体制机制完善,实现标本兼治。

(方刚为中国证监会稽查总队处长。本文编辑/王蕾)

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