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魏迎宁:关于保险监管理念的思考

保险监管的理念,是对保险监管的性质、职能、行为模式、规律的认识,也是对保险监管的哲学思考。本文阐述了保险监管理念,思考了市场经济体制下的监管关系···

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保险监管的理念,是对保险监管的性质、职能、行为模式、规律的认识,也是对保险监管的哲学思考。本文阐述了保险监管理念,思考了市场经济体制下的监管关系。本文指出,保险监管的职责是保护投保人合法权益,应依法监管,法无授权不可为,保险监管的政绩应是消极的,保险监管应当松紧适度,考虑成本效益。

从事保险监管工作,不仅需要具备保险专业知识,理解保险的经营规律,更重要的是树立正确的监管理念。理念,也就是理性观念,是经过理性思考形成的观念。保险监管的理念,就是对保险监管的性质、职能、行为模式、规律的认识,也可以说是对保险监管的哲学思考。理念一旦形成,相对稳定,虽然保险市场错综复杂,监管政策不断调整,但都受一定的理念指导。

市场经济体制下的监管关系

我国曾长期实行计划经济体制,在计划经济体制下,政府对每个行业(如纺织、冶金、煤炭、石油、化工、机械等)都设立主管部门进行管理。主管部门是企业的上级、领导机关。企业的生产任务,由主管部门下达,企业的用工计划等由主管部门审批。随着社会主义市场经济体制的建立,这些行业主管部门均已撤销,企业作为独立法人,自主经营、自负盈亏。

当今世界各国,无不对保险业实行准入制度,设立机构进行监管。虽然保险公司的许多事项也需要监管机构审批(行政许可),但这种市场经济体制下的监管关系,并不类似于计划经济体制下的行业主管部门与所属企业的关系。因为保险公司是自主经营、自负盈亏的独立法人,保险公司归出资人所有,监管机构并非保险公司的上级或领导机关。

如果做一比喻,保险监管机构与保险公司之间的关系,则类似于交通警察与机动车驾驶员之间的关系:开车上路,先要取得驾照(保险公司、保险中介要领取许可证);交警查处交通违章行为,给予处罚,直至吊销驾照(保险监管机构查处保险机构的违法违规行为,给予行政处罚,直至吊销保险许可证);如果发生交通事故,肇事者与受害人之间的赔偿最终由司法机关裁决(保险合同纠纷,不由保险监管机构裁决,而由司法机关裁决);交警只是要求驾驶员遵守交规,无须指导驾驶员如何开车,如选择合理路线以便节省时间、过路费、汽油等,这些都由驾驶员自主决定,自己负责(保险监管机构只是要求保险机构合规经营,无须引领保险行业或指导保险公司发展)。

前些年,个别地方保险监管机构对辖区内的保险机构下达保费收入增长计划,深层原因就是把保险监管机构当作行业主管部门。

保险监管的职责是保护投保人合法权益

保险公司从事保险经营活动,行使的是私权力,各公司主要是追求自身的利益。保险监管机构的监管行为,行使的是公权力,追求的目标应当是维护公共秩序和公众利益。我国《保险法》第133条规定:“保险监督管理机构依照本法和国务院规定的职责,遵循依法、公开、公正的原则,对保险业实施监督管理,维护保险市场秩序,保护投保人、被保险人和受益人的合法权益。”

保险活动的当事人双方——保险公司与投保人(包括被保险人/受益人,下同)都有可能损害对方合法权益,但保险监管机构只是保护投保人的合法权益,而不是平等保护双方的合法权益。因为保险交易中存在严重的信息不对称,投保人在多数情况下处于弱势:比如,保险产品是无形的,投保人很难直观了解;保险条款、保险费率由保险公司事先拟定;投保人先缴纳保费然后才有可能领取赔款;保险公司公司的财务状况是否足以履行赔付责任,投保人无从知晓,而保险公司总资产中,净资产一般只占10%左右,如果保险公司破产,投保人的损失远大于股东的损失。可以假设,如无监管,很可能发生的是保险公司损害投保人的权益。

保险公司的合法权益当然也应当依法保护。保险合同纠纷由法院裁决,其原则是平等保护双方合法权益,至于投保人诈骗保险金,由司法机关追究刑事责任,而不是由保险监管机构管辖。

竞争是市场经济的重要机制,保险业之间的竞争,如采用欺骗、误导投保人的手段,保险监管机构应当查处,如果只是对保险公司产生了较大压力,并不损害投保人的合法权益,保险监管机构则无须干预。曾有地方保险监管机构组织当地保险机构对新车实行共保,目的是避免对新车初次承保的竞争过于激烈,显然,此举保护的是保险公司的利益,当属错位。

依法监管

有的地方保险监管干部认为,行使监管权力,只要法律没有禁止性规定,就可以针对当地具体情况自行制定或采取各种监管措施,监管对象应当服从,其他无关部门或人员无权过问。保险公司经营商业保险的活动的确是“法无禁止即自由”,只要法律没有禁止性规定,就可以自主选择。但保险监管行为与此不同,保险监管机构虽定位为国务院直属事业单位,但行使的是行政权力,是公权力,只能在法律和国务院授予的权限范围内,按照法律规定的程序行使,其行为模式是“法无授权不可为”。监管对象接受监管是强制性的,对于监管行为如无约束和监督,就可能超过必要的限度,增加监管对象的负担,甚至监管机构的人员借此寻租。所以行使监管权力不但要依法进行,而且应当接受监管对象和社会公众的监督。

法律总会有滞后性,只有当某种行为表现出社会危害性之后,才会制定法律予以规范。所以保险监管机构应当及时清理、修订、制定法律法规。比如近年来的保险科技创新,就需要不断出台新的监管规定和制度。

保险监管的政绩是消极的

有的地方监管干部,在谈到辖区内保险业的保费增长速度、总资产规模、费用控制、利润增长时,如数家珍,甚至进一步分析寿险保单的继续率、期交保费占比等,认为保险监管的政绩体现在这些指标上。

其实,保费、资产、费用、利润等指标,是保险公司的股东、董事会所关心的,并用以考核经营层的业绩。如果保险监管的价值取向是保护投保人合法权益,保险监管机构所关心的,应当是投保人的合法权益是否受到损害、保险市场秩序是否混乱、保险业是否存在系统性风险等。如果是消极的表现,即投保人合法权益未受损害、保险市场秩序不混乱、保险业无系统性风险,就是保险监管的政绩体现。这也如同交通管理,如果路况畅通,没有违章要处罚,没有事故要处理,是交通管理的最高境界。如果保险业没有损害投保人合法权益的违法违规行为要处理,没有风险要处置,也应该是保险监管的最高境界。

保险监管应当松紧适度,考虑成本效益

总体而言,保险监管不是管得越多、越严越好。监管越严格,保险业创新的空间就越小。凡是损害投保人合法权益、扰乱保险市场秩序、酿成保险业风险的行为,必须严格监管,而对于那些不损害投保人合法权益、不扰乱保险业公平竞争市场秩序、不造成保险业风险的行为,则不必过多监管。

且监管是要发生成本的。除直接成本(监管机构的费用开支)之外,还有间接成本(监管对象为满足监管要求而发生的成本)。间接成本很难准确计算,一般会远大于直接成本。保险监管虽然不像经营活动那样要考虑成本效益,但也要考虑在满足监管需要的前提下,尽可能降低监管成本,既是减轻监管对象的负担,又给保险业更多的创新空间。

(魏迎宁为原中国保监会副主席。本文编辑/王蕾)

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