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卢锋:中美新一轮经贸争端透视

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中美贸易争端一波三折。本文从七个视角分析两国新一轮经贸博弈缘起和胶着点,文章认为美方对华经贸政策和整体战略重大调整是贸易摩擦发生根源,而产业政策是两国争端的焦点。基于上述分析,文章建议我国通过调整产业政策、推进体制改革、坚持改革开放等措施应对摩擦。

先来回顾“一波三折”的中美贸易争端经过。美国总统特朗普3月22日高调发布所谓“回应中国经济侵犯”备忘录;4月4日美国公布对500亿美元从中国进口产品加征关税,中方也公布了对从美国进口的等额产品加征关税的清单,两国新一轮贸易争端大幕拉开。4月10日中国领导人在博鳌发表演讲,宣布多项扩大开放政策举措,紧张关系有所缓和;4月16日美对中国第二大电信设备公司中兴实施禁售令,两国经贸争端进一步发展。5月初美国财政部长姆努钦率团访问北京与中方高级经贸官员磋商,5月中旬中国国务院副总理刘鹤率团赴华盛顿与美方再次举行磋商,中美双方在5月19日发表共同声明,这引发市场和舆论“不打贸易战”的乐观预期与评论;在乐观评论仍余音绕梁之际,争端形势再次逆转。6月15日,美方如期公布对500亿美元来自中国的进口品加征25%关税的新版商品清单,再次把经贸关系从5月的磋商模式拉回到紧张对峙状态。6月16日,中国政府宣布对500亿美元的从美国进口商品加征25%关税。中美新一轮贸易博弈背后,源自美方对华经贸政策和整体战略的重大调整。

美国政策变形的七点原因

一是美国经济失速带来失落感。进入新世纪后美国长期潜在增速大幅滑坡,相当程度上是美国经济社会诸多矛盾发展加剧的总根源,由此带来失落感增加是美国政策变脸的基本背景之一。更让美国忧虑的是,新世纪美国经济增速在超常宏观刺激政策环境下实现,以透支美国经济“正常体力”为代价。2000年互联网泡沫破灭后美国经济衰退,美联储10余次下调利率使经济较快走出衰退,超常刺激虽对危机前几年经济增速有拔高作用,然而同时也对次贷—次债高风险资产与泡沫经济形成产生推波助澜影响。2010年至2017年美国经济持续8年复苏增长,进一步观察美国经济增长具体机制,可见利用财政特别是超宽货币政策刺激拉高资产价格,再通过居民净资产账面价值上升刺激消费,是后危机时期美国经济增长的重要机制,提示美国经济长期结构性问题与增长难以持续的特点。近年美国罕见牛市扩张已属强弩之末,房地产价格回升至接近历史高位,资产价格较大幅度调整越来越具有现实可能性,构成市场热议“灰犀牛”风险与“明斯基时刻”的现实背景。

二是相对竞争力下降派生焦虑感。新兴经济体特别是中国经济生气勃勃追赶并快速改变全球经济格局,使得美国相对影响力显著下降,由此派生焦虑感是美国政策变形的又一基本背景条件。中国在一些常规宏观经济指标以及与国际竞争力相关性较强的重要经济指标上正在快速追赶和超越美国。例如用汇率衡量的储蓄和投资规模、工业与制造业增加值等指标,中国已在后危机时期较大幅度超过美国。

三是结构性矛盾发酵加剧纠结感。美国国内经济一些结构性问题持续发酵,尤其是收入分配差距加大、移民与本国公民矛盾等因素,加剧国内经济社会矛盾并导致社会不满上升,对美国政策转变产生助推作用。收入分配差距呈现持续上升趋势。美国基尼系数从20世纪70年代约0.4上升到目前0.48高位。美国经济体制市场化程度较高,收入差距较大一直是备受争议问题。进入新世纪后三方面变化加剧了收入差距。一是,全球化背景下美国企业大规模外包,借助国外要素比较优势获取竞争优势,对本国普通工薪阶层工资和收入上升产生抑制作用。二是,金融与信息技术(IT)高科技行业创造大量高收入群体,客观上推高收入差距。三是,金融危机后美国政府实施金融救助和刺激政策扩大了收入差距,导致公共不满。大规模移民加剧社会矛盾。美国新增合法和非法移民从2000年的166.2万下降到2011年低谷的108.4万,但是近年上升到2015年前后的接近160万;合法和非法移民总数从2009年的3930万上升到2017年的4330万。在经济长期增长动力不足情况下,上百万移民增加成为社会矛盾焦点问题之一。区域经济结构性衰退派生“铁锈地带”问题。美国的“铁锈地带”是20世纪六七十年代起受重工业衰退影响最深的美国东北部、中西部和五大湖地区,主要包括俄亥俄州、密歇根州、伊利诺伊州和威斯康星州等。“铁锈区”凸显的区域经济结构性衰退挑战,是现代经济产业技术与国际产业竞争力演变规律的产物,但是美国主流媒体片面地把问题归结为全球化和外国竞争产物,也会助推美国外部政策转变。

四是中国经济发展体制特征引发质疑。由历史环境与路径所塑造,中国经济发展体制实现形式具有深刻特征。从直接经济体制机制层面观察,政府对经济运行影响在国际比较意义上,具有较为广泛和强势干预的特点。虽然市场机制配置资源基础和决定作用早已被认可,然而现实中政府对经济生活广泛干预影响有时更为令人印象深刻。从国家治理制度与意识形态等上层建筑层面观察,在国际比较范围内无疑更具有比较特殊性与大国特有性。对上述现象,其实需要分类具体分析。然而从目前美国主政者基于双方博弈视角观察,则倾向于简单认为中国目前政府实施过度干预经济扭曲体制政策,成为中美贸易不平衡以及美国面临其他经济问题的关键原因,因而试图通过更强硬政策施压推动中国调整解决。

五是中国内外经济政策引发美国危机感。早先全球治理体系中美国占据绝对支配地位并享有超级特权情况也在逐步发生变化,这些快速变动引发美国危机感。标志性事件之一是七国集团这个早先重要国际经济治理平台在金融危机后扩容成为二十国集团(G20),中国与新兴国家在国际治理体系内部话语权提升,中国成功举办2016年G20杭州峰会显示这一变化的积极意义。

六是特朗普团队要员立场取向作用。美国学界社会对中国认识有多元化视角,表现为对华友好逐步过渡到强势鹰派的复杂认知路径。过去几十年对美国政策影响较大的涉华主流认知,虽然在不同阶段侧重点有所变化调整,然而总体上肯定中国融入全球体系和市场化改革的积极意义,主张通过结合采用接触-管控、合作-竞争方式以实现美国利益最大化。特朗普与其执政团队部分要员立场取向有明显特点。特朗普是二战后美国历任总统中对全球化较为抵触的一位,其执政团队中主管国家安全、财经与亚洲事务要员,较多秉持逆全球化观点与对华较为强硬立场。如白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗是著名的对华鹰派学者,贸易代表罗伯特·莱特希泽从20世纪80年代以来就是贸易战老手。上述执政团队构成,使得短期内中美经贸紧张形势难以根本缓解。

七是美国短期国内政治因素影响。首先,回应特朗普选民利益诉求对中美经贸关系传导压力。成功推动税改是特朗普元年经济政策重要亮点,然而分析税改法案具体条款可见,企业与中高收入阶层居民能获得较大利益,较为集中分布在“铁锈州”的低收入民众从中获利很小,这些民众作为选民对特朗普登上总统位置做出过重要贡献。这部分选民利益决定其偏好保护主义政策取向,对中国频繁实施贸易摩擦符合其心理和利益诉求。其次,美国中期选举因素助推特朗普政府实施贸易摩擦。共和党要打赢选战保持多数地位并非易事,通过对华贸易争端制造议题被认为有利于共和党竞选。上述七方面因素对美国经贸政策转变具体影响方式存在差异。第七点因素具有短期性,但可能周期再现。第六点因素表面看重要,不过本质上具有次生性和从属性。第一至三点则在大历史范围内更为基本和深刻因素,将成为制约未来中美两国关系走势的长期变量,是所谓“修昔底德陷阱”的结构性经济内涵。第四、五点中国经济体制与近年内外某些经济政策举措因素,是目前两国经贸争端重点议题,能否在这些领域找到协商调解空间,是影响新一轮经贸争端演变前景的关键。

政策建议

中美新一轮争端对中国涉及四个层面问题。一是两国贸易不平衡,即美方念念在兹的对华货物贸易逆差问题。二是中国在技术创新等领域产业政策,这是美国对华301调查主题和两国目前争议胶着点。三是我国更为广泛的经济体制特点,这受到美国以及其他某些发达国家质疑。四是中国迈向现代化决定阶段如何管理与外部世界关系,即大国崛起如何超越“修昔底德陷阱”。外交的本质是内政,即贸易平衡、产业政策、制度特征、大国崛起四个层面问题,虽然从中美争端角度提出,然而首先需从我国国内经济社会发展现实条件、需要与规律方面探求应对思路。

产业政策的调整。相关产业政策问题是现阶段两国争端僵持胶着点,在产业政策领域中国无疑需要据理回应澄清美方和其他发达国家不实指责和不合理批评,同时也要结合国内经济发展客观现实与未来演变趋势,反思传统产业政策情况。以中国经济发展为本位分析产业政策,需厘清几组关系。首先,区分产业政策作为手段与其设定目标之间关系,避免把调整技术进步产业政策与放弃创新政策目标等量齐观。其次,比较产业政策成效与成本之间关系,力求把技术效果评价提升到经济效率评价。再次,厘清产业政策绝对有无与边际关系,超越要不要产业政策抽象讨论,结合现实反思总结。最后,对产业政策评估应体现历史动态视角,现代经济发展与体制转型早期较多实施产业政策干预,经济较高发展阶段则有必要调整相关政策,要把两方面结合起来研究探讨。

经济体制方面。改革开放40年来,我国体制转型取得历史性成就,然而仍面临“行百里者半九十”困难。在企业体制与保护产权、破除行业准入区别性待遇与鼓励竞争、消除土地等要素市场不完善和扭曲、户口改革、政府透明公正执法与有效监督行政权力等方面,仍需改革攻坚。中共十九大提出到本世纪中期实现现代化的蓝图。中国无疑要坚定不移追求自身现代化目标,在这个进程中不可避免要面临承担更多参与全球治理责任与管理大国关系演变的挑战。中国现代化仍会面临大国崛起如何超越“修昔底德陷阱”的严峻挑战。这两方面问题内涵既相互交织又相对独立,分析我国经济发展现实与前景时有必要对二者适当区分。2018年中美经贸争端快速展开,标志着我国外部环境发生结构性变化。不怕贸易战、不关磋商门、提升开放度、力推改革应是中国应对外部经贸争端思路的几点关键要素。下一步需在全面总结40年改革开放经验基础上,着力推动新一轮关键领域改革突破,以加快补齐体制转型短板。这是夯实中国经济高质量发展体制基础的需要,也有助于应对外部环境演变,并为实现现代化和大国崛起目标创造有利条件。

(卢锋为北京大学国家发展研究院教授。本文编辑/丁开艳)

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