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余永定:对中美贸易战的几点看法

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中国已经成为世界第二大经济体,并继续保持迅猛的发展势头。本文提出了对中美贸易摩擦升级的看法和中国在应对时六个需要注意的方面,认为中美贸易战不仅是经济利益问题而且是地缘政治问题,中美贸易摩擦将常态化、长期化。中国应以中美贸易战为契机,深化改革、调整对外经济发展战略。

第一,中美贸易战不仅是经济利益问题而且是地缘政治问题,中美贸易摩擦将常态化、长期化。

2017年底,由美国总统特朗普签署的《美国国家安全战略报告》明白无误地写道:“中国和俄罗斯挑战美国的实力、影响和利益,企图侵蚀美国的安全和繁荣。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会和扩大他们影响力。与此同时,朝鲜民主主义人民共和国和伊朗伊斯兰共和国独裁政府企图破坏地区稳定,威胁美国人民和美国的盟友,并残害他们自己的人民。跨国威胁集团,从圣战恐怖主义分子到跨国犯罪组织,正在极力试图伤害美国人。”

可以看出,对于中国的崛起,美国感到十分不安。尽管中国希望同美国保持友好关系,但美国更看重的是中国有无挑战美国的能力,而不是中国有无此意图。经过40多年的发展和改革开放,中国已经成为世界第二大经济体,并继续保持迅猛的发展势头。美国政府迟早会把中国定位为美国的头号竞争对手。特朗普政府现在这样做是理所当然的事。

同时《美国国家安全战略报告》也声明:“竞争并不总是意味着敌对,也不一定会导致冲突……美国在竞争中取得成功是避免冲突的最佳途径。”今后很长一个时期是美中在各个领域进行全面竞争的时期。而经济将是竞争最为激烈的领域,而贸易又将是经济领域中竞争最为激烈的领域。

按《美国国家安全战略报告》的说法,美国过去认为“与竞争对手的接触以及将其纳入国际机构和全球贸易,将使他们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴。在很大程度上,这个前提被证明是错误的”。但是,美国的新外交政策是什么似乎并不明朗,还未形成一个政策体系。“美国第一”是一个非常粗鄙的民粹主义口号,不符合美国的长期利益。但这个口号已经成为美国对外政策的指导方针,在这个口号指导下,美国正在破坏自己一手建立起来的战后国际秩序,任性和难以预测已经成为特朗普对外政策的特点。基于上述判断,美国的对华经济政策可能会越来越多地表现出以下三个特征:

一是在高技术领域继续压制中国。在中美经济竞争中,美国的优势在高技术领域。而中国也深知赶超美国的关键是高科技。出于国家安全考虑,在高科技领域美国将尽一切可能,通过各种办法保持对中国领先10年到20年的优势。竞争本身并非坏事,但美国会采取抑制中国发展的政策,“宁可自伤800,也要杀敌1000”。美国的301调查报告和特朗普在2018年6月18日的讲话已经清楚地表明了美国的这一立场。特朗普政府开始谈论对中国学者和学生的限制,这使我们嗅到麦卡锡主义的气味。

二是美国在同中国的经济交往中将大力强调所谓“对等性”(reciprocity)。对等原则要求贸易伙伴的相互让步必须是对等的。美国还有所谓“边际对等”(reciprocity-at-margin)一说,意思是一方的让步(concession)应与另一方的让步在价值上大致相等。“对等性”源于大英帝国时期的贸易政策辩论,是一个老问题。经济学家、美国哥伦比亚大学教授巴格瓦蒂指出,战后美国贸易政策的特征并非无妥协余地的对等性。在许多情况下,美国实际上是容忍了非对等性(或非对称性)。《关贸总协议》的第24条款也认可了违背对等性原则的关税同盟和自贸区。世界贸易组织(WTO)并不要求发展中国家的贸易政策和行为同发达国家完全对等。美国现在强调“对等性”,表明美国不再打算为维持战后国际秩序提供“公共产品”,一切以美国“不吃亏”为原则。把这一原则应用到中美经贸关系将导致对一系列同发展中国家有关的WTO规则的破坏。例如,美国的关税很低,但要求发展中国家也把关税降到美国的水平是违反WTO规则的。中国不能接受美国的“对等”原则,只能根据《中华人民共和国加入WTO议定书》接受WTO的相关规则。由于美国不愿再承认中国作为发展中国家的地位,即便不考虑地缘政治因素,今后中美贸易冲突必将因为美国的“锱铢计较”而常态化。

三是美国将更经常使用禁运之类的大棒打击中国企业。由于美国的“长臂管辖”,即无论发生地在何处,任何人只要满足了“最小联系”(只要和美国发生了任何联系,哪怕仅仅是电话、邮件或银行转账)美国都具有管辖权(判罪),中国所有企业都会面临中兴式的危险。2017年6月30日,中国外交部发言人陆慷说:“中方一贯反对在安理会框架外实施单边制裁,尤其反对任何其他国家根据其国内法对中方实体或个人实施‘长臂管辖’。”“对于中国企业和个人,如果有违反联合国安理会决议的行为,一经查实我们会根据自己的国内法依法依规进行查处。”从外交部发言人的立场来看,美国对中兴的处罚并无合法性。但在实践中,由于缺乏反制能力,中国很难使“美方立即纠正有关错误做法”。今后,美国可能会频繁地把中资企业当作人质,绑架中国的外交政策。可以试想,如果美国对某个国家实行禁运,而中国的外交政策不支持这种禁运,中国企业怎么办?对于这种可能性,中国必须准备好预案,颁布相应的法律,以减少自身所受到的伤害。

第二,积极捍卫多边主义原则,维护现存国际秩序。

在战后的几十年中,现存世界秩序为中国的发展提供了良好的外部环境。因而中国应该继续为维护现有国际秩序而努力。中国将继续维护以联合国、世界银行、国际货币基金组织和国际贸易组织为支柱的国际组织的权威,执行由这些组织章程代表的国际法和国际行为准则。国际经济、政治和军事力量对比的变化,会导致对国际组织和国际行为准则进行调整的要求,但这种调整必须在现有国际法的框架下进行。例如,WTO是管理国际贸易和解决国际贸易纠纷的国际公法,WTO的权威必须得到尊重。WTO的缺陷应该通过新的谈判加以弥补,而不能在完成新一轮WTO谈判之前,用单边、双边甚至地区性的解决办法代替WTO的解决办法,否则,国际贸易将处于失序状态,危害世界经济发展甚至危害世界和平。特朗普的单边主义正在遭到世界各国越来越多的反对,中国可以联合欧洲、日韩印和其他发展中国家,倡导恢复乌拉圭回合以来陷于停顿状态WTO谈判。维护多边贸易体制,反对美国的单边主义。

中美贸易争端是通过中美双边谈判解决,还是通过WTO磋商和争端解决机构(DSB)解决是个重要问题。中方似乎采取了“两条腿走路”的方针。2018年4月5日,中国就美国进口钢铁和铝产品232措施和301条款,在世贸组织争端解决机制下向美方提出磋商请求,正式启动了WTO争端解决程序。2018年4月18日,美国宣布已同意就钢铝和其他产品的征税措施与中国WTO磋商。根据WTO规则,如果60天内磋商无果,争端可以交由DSB 任命的“小组(panel)”裁决。尽管中美双方进入了WTO争端解决程序,但主战场显然仍在北京和华盛顿。实事求是地讲,日内瓦磋商的重要性无法同中美双边谈判的作用相比。但是,如果直接接受中美双边谈判的结果,无论谈判结果如何,则意味着WTO争端解决机制并未发挥作用。中美贸易代表进行的谈判和通过WTO争端解决机制进行谈判如何协调?让WTO争端解决机制在中美谈判中发挥作用对于维护WTO的权威有着重要意义。

第三,中国较好地执行了WTO承诺,美国动用301条款则违背了WTO原则。

中国是否履行了WTO承诺,最权威的评价应该来自WTO。在中国加入WTO十周年之际,在回答美国《中国商业评论》问题时,前WTO总干事拉米表示:“中国在履行它的一长串承诺方面做得确实非常好。但没有一个国家是不能批评的。……我所能说的是,有些成员国抱怨中国的某些服务部门开放不够充分以及中国对知识产权的保护还需要改进。”

事实上,美国自己也知道中国基本遵守了WTO承诺,因而不再在中国是否履行WTO承诺上做文章。在2018年3月22日公布的长达200多页的《中国贸易实践的301条款调查报告》中,WTO一词只出现过25次,而且有11次是出现在注释中。美国很后悔当初让中国按当时的条件加入了WTO。但它并不打算通过修改WTO规则制约来中国,因太费时费力,而是迫不及待地引用国内法处理中美贸易冲突。突然发现比赛规则不利于本队,于是就不按规则玩了。这就是美国的态度,美国贸易代表莱特希泽公开宣称:“WTO承诺并非宗教义务,不会(也不应当被解释为)侵犯国家主权,更不会受制于某个WTO警察机关的威压。”可见美国不仅违反WTO规则动用301条款处理中美贸易争端,而且打算干脆抛弃WTO。中国一些学者认为是中国没有履行WTO承诺,这确乎是先入为主了。

当然,尽管301调查报告的结论完全站不住脚,中国对WTO承诺的履行也并非无可挑剔。美国提出的问题也并非完全没有道理,中国在根据WTO承诺开放金融服务业开放和保护知识产权方面还有不小改善的空间。但这里还应该强调,开放金融服务是个贸易问题,与资本项目自由化和资本项目下人民币可兑换完全不同。在中国注册的外国银行可以从事人民币业务和外币业务,但不能违反中国的外汇管理条例,不受限制地将人民币兑换成外币汇出中国,或将外币兑换成人民币以购买中国资产。

第四,中国处理中美贸易战的方针应该是以战止战,须有理有利有节。

特朗普的谈判策略是所谓的“疯人战略”,极限恫吓,然后利用对手的心理弱点以实现不战而屈人之兵的结果。美国政府在第一轮中美贸易谈判中提出的要求是一份无理的最后通牒,中国当然不能接受。面对特朗普的挑战,中国没有退路,只能依照WTO规则进行报复。其实,其他国家对美国也是这样做的。贸易战是否会进一步升级,不在中国的控制范围内。特朗普翻手为云覆手为雨,中国若进一步让步,并不能保证特朗普不会得寸进尺。

6月18日特朗普威胁再对2000亿美元的中国商品加征关税10%,而2017年中国从美国的进口总额仅为1300亿美元。中国不可能对特朗普进行“同等规模、同等力度”的关税报复。但这里也并没有什么不可克服的困难。2000亿美元是中国对美国出口商品价值的35%,美国对中国出口商品价值的35%是454.5亿美元。我们可以对另外454.5亿美元的美国对中国出口商品加征10%的关税。如果特朗普再对另外2000亿美元的中国对美国出口商品加征关税,我们就再对美国454.5亿美元的出口商品加征关税。直到双方没有更多商品可以再加征关税为止。

有人主张在关税之外的其他领域,如投资领域,对美国进行报复。笔者以为,中国的报复是不得已的、被动的,不应该主动挑起在新领域的冲突。此外,美国每次公布加征关税清单时都会用数月时间征求各方意见。中国也应该这样做,应该征求公众意见,不用急于确定名单,也没有必要急于实施报复计划。

第五,贸易战没有赢家,鹿死谁手还未可知。

贸易战没有赢家。美国和中国相互加征关税对两个经济体有何影响,国内外都有一些利用一般均衡模型测算的结果。大多数研究认为加征关税对美国影响不大、对中国影响较大。但对不断升级会有何结果,目前还没有看到什么确定的说法。

美国第一批加征关税的产品有818种,价值大概为340亿美元,征税举措7月6日起生效。美国的清单是针对从中国产业政策、特别是从《中国制造2025》受益的产品。中国的反制清单则主要针对美对华出口量较大的产品。美国学者认为被加征关税的中国出口中的大部分是美国和其他国家在华企业生产的,这些产品中的大部分是美国企业将会使用的中间产品和资本品。美国想通过对中国出口产品加征关税打痛中国,到头来,被打痛的可能是美国自己。鹿死谁手还未可知,中国完全可以以从容不迫的态度应对中美贸易战,至少就目前情况看,中美贸易战对中国经济的损伤应该是相当有限的。

第六,以中美贸易战为契机,深化改革、调整对外经济发展战略。

解决中美贸易的失衡,中国应该坚持市场化的解决办法。如降低关税,进一步开放中国的服务业市场(电信、医疗、教育和养老等服务业市场)特别是金融服务业,加强知识产权保护等。采用提供购物清单的方法达成妥协,是一种非市场的解决办法,对资源配置可能产生消极影响。在坚守底线的同时,中国可以做出一些让步,让特朗普自吹取得了胜利。

中国深度参加到全球生产网络的价值链。中兴事件暴露了参加这种分工的脆弱性。但是,如果脱离价值链对中国经济增长冲击也将是极为巨大的。美国破坏价值链的举动对美国自己经济的打击也是巨大的。如何平衡各种关系,建立威慑平衡(类似核武器的恐怖平衡)使美国不敢恣意妄为,抑或依靠自主创新掌握核心技术避免受制于人,是我们必须仔细权衡的问题。中国全球生产网络企业应该积极同世界其他国家的同行一起努力,维护全球生产网络、价值链不被破坏。同时,中国必须依靠自己的力量掌握核心技术应该已经形成全民共识。

在新形势下,中国企业通过OFDI(对外直接投资)进入发达国家、获取先进技术的道路可能越走越窄。中国无法继续维持对美国的巨额顺差。中国通过市场换技术的模式也会越来越困难。中美之间的紧张局势将会反复,并持续很长一段时间,中美贸易摩擦将是长期的。因而,有必要对过去的出口导向、大力引入外资政策进行调整。中国应该切实把经济增长动力转到自主创新驱动和国内需求上来。

(余永定为中国社会科学院学部委员。本文编辑/王蕾)

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