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朱小川:加强对金融市场基础设施的统筹监管 | 央行与货币

为促进金融市场的发展并积极有效地防范风险,金融基础设施标准建设成为金融业国家标准、行业标准的建设重点。本文认为,通过对金融市场基础设施的统筹监管···

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为促进金融市场的发展并积极有效地防范风险,金融基础设施标准建设成为金融业国家标准、行业标准的建设重点。本文认为,通过对金融市场基础设施的统筹监管,能有效预警风险,并能防止风险的升级蔓延,增强我国金融市场的韧性和服务实体经济的能力。

近年来,为服务实体经济,我国金融业不断推陈出新,形成了复杂多样的金融产品体系,相关金融产品的交易、清算、结算规模与日俱增,同时各类风险因素也逐渐累加,风险隐患突显。鉴于我国金融市场基础设施属于世界上规模最大和最复杂之一,对其管理却又未形成“全国一盘棋”的格局,因此有必要加强对统筹监管的研究和探索。

统筹监管的实施

统筹监管的具体内容

在总结多方国际经验后,国际支付结算体系委员会和国际证监会组织于2012年联合发布了《金融市场基础设施原则》(以下简称《原则》)。《原则》规定了金融市场基础设施管理者的五类职责:一是金融市场基础设施机构应接受来自人民银行、市场监管者和其他相关部门合适的监督和管理;二是金融管理部门应拥有法定权力和条件来保障职责的履行;三是金融管理部门应明确规定和披露监管政策;四是金融管理部门应采纳并一致应用《原则》;五是国内外金融管理部门应通力合作,提升金融市场基础设施的安全性和效率。结合我国实际,金融市场基础设施统筹监管的具体内容可以概括为健全体系、加强协调、促进发展三个主要方面。

在健全体系方面,一是在中央金融管理部门层面,通过新成立的国务院金融稳定发展委员会,切实落实金融管理的顶层设计,制定统筹监管的规则体系,明确金融市场基础设施服务的准入标准,禁止无证经营或超范围经营;二是为金融管理部门行使权力和履行责任拟定制度基础,建立层层负责的业务监督和履职问责制度,不再走“各自为政”的老路;三是统一分散的信息报送和留存制度,建立数据标准体系。

在加强协调方面,一是充分发挥国务院金融稳定发展委员会作用,通过明确且具有约束力的制度来协调“一行两会”针对不同金融市场基础设施的监管职能;二是协调监管政策力度和节奏,既要公开公平,又要防止叠加共振。

在促进发展方面,则主要表现为统筹监管应促进现有金融市场基础设施服务市场能力的提高和顺应加快对内外开放的新时代要求。当前我国经济和金融发展都处在一个关键时期,统筹监管更是要秉承全局思维,以维护发展权益、提升发展质量、壮大发展成果为诉求,不断提高我国金融市场的发展和开放水平。

分工合作的监管主体

一是中央金融管理部门间的合力监管。国务院金融稳定发展委员会作为统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,应充分发挥其统筹金融改革发展与监管、统筹协调金融监管重大事项、研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策等职责。对金融基础设施机构跨越分业边界的重大事项,委员会不仅需确定、协调各金融管理部门的权力界限,更需起到“统筹”作用,通盘考虑金融市场基础设施行业的整体发展效应。人民银行在统筹监管中的主要职责是履行好金融稳定发展委员会办公室职责,加强信息沟通协调,并强化其宏观审慎管理和系统性风险防范职能。

二是中央和地方的监管协调。金融市场基础设施机构除服务于全国性的金融市场外,也可以为地方经济和金融的发展提供支持。为此,应积极构建“中央统筹、地方配合、分工明确、互为补充”的监管协调机制,进一步改革现行对金融市场基础设施的监管机制,发挥中央和地方双重积极性,中央金融管理部门负责统一监管指导,制定全国统一的金融市场基础设施业务监管规则,并直接监管具有系统重要性的金融市场基础设施机构。地方金融管理部门应严格遵守中央部门的金融监管规则,查漏补缺,在不影响金融监管整体布局的前提下,可以补充中央制度层面尚未明确的内容或提请中央金融管理部门及时更新完善制度。地方金融管理部门可以负责地方性金融市场基础机构的设立、日常管理和风险防范处置,维护属地金融稳定。如果地方金融市场基础设施发展成为具有全国影响力的机构或者联通了其他金融市场基础设施,则应接受中央和地方金融管理部门的双重管理。

构建统筹监管框架

全面务实的监管原则

《原则》及美欧等经济发达体不断演进的金融市场基础设施监管制度为我国提供了可借鉴的范本。

一是风险原则。统筹监管应强化金融风险的源头管控,特别关注系统性风险的防范。二是全面监管原则。全面关注不同金融市场基础设施之间的联系和互动关系,对于不时出现或功能与现有基础设施类似的新类型基础设施,应及时明确是否应纳入监管范畴。三是协调原则。统筹监管并不是指由单个金融管理部门实施统一监管,而是协调各职能部门步调一致地进行管理,避免重复监管,同时也不留监管“死角”。四是一致原则。统筹监管政策要具有前瞻性、连续性,不能朝令夕改,否则市场预期会被打乱,监管政策的公信力也会下降。统筹监管政策还要确保类似基础设施受到类似监管,而不能厚此薄彼,监管尺度不一。五是国际原则。对已达成国际共识的监管要求,应逐条转换为国内具体的监管要求中。六是豁免或例外原则。参考美国等金融监管体系相对完善的经济体经验,对于特殊情况可以豁免相关监管要求。我国对金融市场基础设施的监管经验并不丰富,肯定有不少难以预先设想到的地方。豁免原则可以为非常规情况下豁免监管或者与境外经济体实施监管互认提供制度依据。同时,例外原则也便于为我国探索符合自身国情的做法提供支持。

重点突出的监管方法

一是明确准入管理。金融市场基础设施服务具有外部性和公共性,因此必须要坚持准入管理,且监管要全覆盖,要坚决取缔非法提供的基础设施服务。准入管理制度还应贯彻市场准入负面清单要求,明确规范金融管理部门的业务审批权责。未经国务院授权,金融管理部门不得自行决定准入负面清单条目。对涉及国家安全的金融市场基础设施服务则须依法进行安全审查。

二是实施分类监管。根据《原则》内容,五类金融市场基础设施的业务范围、运营模式、功能结构上可能存在较大差异,为达到监管目标,监管标准不宜相互“照搬照抄”,而应在分门别类后进行科学监管。例如,目前对重要支付系统的管理已形成共识,由人民银行实施统一监管,但对于其他几类基础设施,则还须进一步厘清异同,根据类别确定具体监管内容。在竞争政策上,对于可以市场化或者已经有一定市场化基础的基础设施服务,可以鼓励适度竞争。如中央证券存管、证券结算、中央对手等,可以在现有基础上增设若干家形成一定程度的竞争格局,强化市场对基础设施资源配置的决定性作用;对于尚未成为独立市场主体的基础设施,如交易数据库等,建议中央金融管理部门充分调研后再形成统一规范;对于涉及重大公共利益和国家安全的基础设施,则建议由政府部门实施专营。

三是建立监管信息共享机制。监管信息共享是实现“全国一盘棋”统筹监管的重要前提。目前中央金融管理部门之间、中央与地方之间的金融监管信息交换和沟通途径仍不顺畅。建议在金融稳定发展委员会的领导下,“一行两会”联合国家标准委合作建立金融监管信息的共享机制,明确共享机制中信息采集的范围、形式、频率、更新、纠错和安全保障等内容。待金融监管信息的共享机制相对运行成熟后,共享机制还可以进一步扩展到非金融领域,逐步吸收来自工商、税务、公安、法院以及其他相关行业的数据源,进一步提高全社会信息资源的使用效率。

四是其他创新监管方法。科技的发展也为监管创新提供了技术保障。金融管理部门可以充分利用大数据、云计算、区块链及人工智能等新技术,提高监管水平。如充分利用区块链技术增加信息的真实度和可利用性,降低监管信息的收集成本;运用大数据、云计算等技术,全方位地对所收集的信息进行筛查、整合,及时发现信息间“蛛丝马迹”联系;利用人工智能进行不间断的数据挖掘和分析等。通过这些创新监管方法,金融管理部门可以更及时发现市场不当行为并实施科学监管,降低风险隐患。

实现统筹监管的方式

一是依法监管。法治是现代社会的一种基本思维方式和工作方式。为此,应加快金融市场基础设施统筹监管的制度建设,特别是形成“硬约束”制度。建议金融稳定发展委员会尽快以国务院名义制定金融市场基础设施监管条例,以行政法规的形式明确统筹监管的基本安排和内容,让上述各类统筹监管安排有法可依。

二是实施主动监管。党的十九大报告要求增强驾驭风险的本领,健全各方面风险防控机制,牢牢把握工作主动权。落实统筹监管也需要各级金融管理部门的主动担当,特别是对于目前界限不清的领域,更应主动监管。

三是执法合作。未来统筹监管的执法将不再限于“一行两会”,可能涉及的其他执法机关包括发改委、国资委、财政部、工商局、公安部、最高法、最高检以及一些地方性执法机关等,执法机关间的密切合作有利于将统筹监管的各项措施全面执行到位。

站在新的历史起点,以明确监管目标为指导,通过逐步厘清监管内容、监管原则和监管方法及其实现方式,我国金融市场基础设施的统筹监管要遵循金融发展的规律,增强我国金融市场的韧性和服务实体经济的能力。

(朱小川为中欧陆家嘴国际金融研究院研究员。本文编辑/谢松燕)

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