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子木:有效监管和制度规范是基金业稳健发展的制度保障——中国基金行业20年“独特现象”探源

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中国规范化的证券投资基金已经走过了整整20年的发展历程。本文分析总结了基金行业20年发展历程“独特现象”背后的经验,认为有效的监管与指导是基金行业稳健发展的重要保障,基金行业历经市场考验的制度规范理应成为金融监管框架改革下大资管行业规范发展的制度基石。

中国规范化的证券投资基金已经走过了整整20年的发展历程。这20年中,行业从无到有,规模从小到大,投资领域从股市到债市再到资金市场,投资范围从国内到国外、从现货到期货等。虽然也发生所谓“基金黑幕”、利益输送的老鼠仓以及货币市场基金“养券”行为等事件,但因监管机构及时化解处置,总体上没有出现系统性风险,没有出现数次清理整顿的信托行业、国家花费数百亿资金清理整顿的证券公司、大量不良资产被屡次剥离的商业银行以及所谓互联网金融等乱象,也没有出现大量基金份额持有人围攻基金管理公司或监管机构进行集体维权等现象,堪称是中国金融业发展的一个独特现象。认真分析总结基金行业发展取得巨大成绩背后的经验,对于防范金融风险、促进金融行业稳健发展具有重要的借鉴指导意义。

首先,明确集中统一的监管体制和“先立法、后试点、再发展”的行业发展理念至关重要。

中国基金行业在20世纪90年代初就开始了自行探索,但起初因为没有统一的监管标准和有效监管,基金运行模式、投资管理、市场营销等方面比较混乱,引发了一些风险事件。有鉴于此,国务院决定予以清理整顿,同时决定开始推动发展规范化的证券投资基金,并由当时的国务院证券委员会组织中国人民银行和中国证监会起草《证券投资基金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。《暂行办法》起草过程中,国务院也很快明确了由中国证监会负责对基金行业统一监管的职责安排,并要求在《暂行办法》发布后由中国证监会组织开展证券投资基金的试点工作,有效防范了无人监管、没人负责的真空局面。1997年10月国务院证券委员会正式发布《暂行办法》,中国证监会在此基础上制定发布了相关实施细则,对参与基金业务的有关当事人(基金管理公司及其股东、基金托管银行、基金从业人员等)资格及行为规范、各类业务运行规则(如基金发行、投资管理、资产计价与托管、信息披露等)均作了统一规范。2002年又专门制定发布了《开放式基金试点管理办法》,对开放式基金试点作了相应规范。虽然这些《暂行办法》《管理办法》及其实施细则不是严格意义的法律,但的确起到了“法”的规范作用,给各类市场参与主体立了规矩、圈定了活动范围,进而有效防范了整个行业无法可依、无轨可循的混乱局面。在规范的基金行业发展5年左右的时间,中国的《证券投资基金法》也得以发布,为基金行业的快速稳健发展提供了法制保障与规范。

《暂行办法》及相关规则发布后,中国证监会认真组织开展了审慎的试点工作,首批先批准了5家、后又陆续批准了5家基金管理公司(共10家公司、5家托管银行)。在基金发行安排上,也是先从封闭式基金开始,每家公司先设立发行1只封闭式基金,待平稳运作半年以后再发行设立第二只封闭式基金。封闭式基金试点大约经历了2年左右时间,在此基础上,又组织全行业力量并聘请海外同行指导,准备开放式基金试点工作,也是先行制定《开放式基金试点管理办法》,然后陆续开展开放式基金的试点工作。这些试点工作的稳步推进,为基金管理公司、托管银行开展基金产品设计、营销、投资管理、信息披露以及管理公司内部运作管理等积累了不少经验,为后续发展打下了良好的基础。

在行业发展初期就确立了集中统一的监管体制以及“先立法、后试点、再发展”的行业发展理念,是基金行业发展过程中的一个突出特点。现在看来,相比互联网金融与地方风起云涌的各类融资平台乱象来说,这种明确监管责任、规则先行、稳步推进的行业发展理念对于新兴金融行业的稳健发展是至关重要的。

其次,以基金份额持有人利益最大化为核心的行业价值理念以及由此形成的一系列制度安排是基金行业稳健发展的内在力量。

基金行业发展之初就通过法规形式,确立了基金份额持有人(而不是基金管理公司)利益最大化的基本行为准则与行动目标,并围绕实现这一目标建立起一整套完整的制度安排,形成了完整的行业核心价值体系。其中强制托管制度解决了基金资产的安全问题,消除了基金持有人对基金资产安全的担忧;充分的信息披露制度解决了基金持有人对基金资产配置与价值回报的知情权;开放式基金申购赎回机制的安排赋予了持有人随时可以“用脚投票、离场”的权利;“把适当产品卖给适当的投资者”的销售适用性原则解决了基金投资风险与风险承受能力相匹配的问题;禁止预测收益率和最低收益保障的强制约束防止了“刚性兑付”这一扭曲资产管理理念的现象在基金行业出现;基金投资管理的专业化要求使基金资产的投资成为一种有纪律的行为。而在基金管理公司内部,监管机构指导建立督察长(起初叫督察员)制度,负责监督公司内部运作的合规性,引导基金管理公司强化内控约束。目前,强制托管制度、信息披露制度、专业化投资管理制度已经被其他资产管理领域广泛借鉴,公司督察长制度已被证券公司、期货公司等金融机构借鉴运用;而基金产品的销售适当性制度以及禁止预测收益率和最低收益保障的制度安排,被愈发证明其防范市场风险的预见性与现实意义的重大。

再次,有效的监管与指导是基金行业稳健发展的重要保障。

与其他行业一样,再好的发展理念和价值体制,若没有有效的监管,基金行业的稳健发展也是难以实现的。坦率地讲,有意愿参与基金行业的机构和人员对基金的理解还比较粗浅。国内早期实践探索教训多于经验,基金资产的投资运作多是海外专家介绍或书本上的概念,通过法规、规则确立的行业核心价值理念以及基金运作的相关制度安排也是借鉴海外成功经验,并结合国内资本市场初期发展实际研讨总结形成的,能否得到贯彻、实施效果如何有待于市场实践检验。在这个过程中,监管机构承担起了基金运作与监管制度安排的设计者、基本理念传播的组织者、持有人利益最大化核心理念在业内形成普遍共识的最坚强推动者和捍卫者、行业发展秩序的坚定维护者的作用。中国证监会专门成立基金监管部,具体负责基金运行与监管规则的制定、实施以及行业试点的推动工作,下面几个方面的工作是卓有成效的:一是对行业从业机构与人员开展基金相关业务进行具体的指导。比如在正式试点之前,专门邀请海外基金业务专家对国内参与试点机构的主要管理团队和业务骨干组织专门的培训;专门下发有关基金管理公司章程、基金招募说明书与基金托管协议的内容与格式指引、基金信息披露内容与格式指引以及基金会计核算具体办法等,指导帮助试点机构开展相关工作;对基金管理公司建立股票投资决策的基本制度予以指导;指导管理公司建立负责内部合规运作的督察长制度;在开放式基金试点之前,组织由海外基金业务专家组成的咨询团队对参与试点的基金管理公司进行现场技术评估,帮助指导管理公司认真开展相关准备工作。二是在行业发展过程中出现不良现象或风险苗头的时候,及时实施监管措施,有效防范和化解市场风险。比如,在个别货币市场基金运作出现长券短做的“养券”行为可能影响到基金资产的流动性问题,有损基金持有人利益的苗头时,监管层及时果断出手,要求基金管理公司使用自有资金及时弥补基金资产以保全基金资产安全;在出现利用基金资产从事利益输送的“老鼠仓”行为时,及时予以查处,对相关业务人员进行行政处罚和行业禁入,对行业从业人员进行警示。三是注重行业整体过热风险的防控。中国金融市场的风险几乎都是由市场过热引发的,一定意义上讲,防止市场过热也就防范了市场风险。当股市持续上涨导致基金短期回报大幅上升的时候,基金销售出现抢购现象,监管机构意识到市场已经出现过热苗头,及时对行业予以风险提示,组织全市场开展以风险警示为主要内容的投资者教育活动,强化投资者“风险自担”意识,有效地防范了因股市大幅下跌带来的巨额赎回或基金份额持有人聚众维权等风险事件的发生。四是始终保持监管定力,不为短期市场状况或外界不当行为左右,确保行业发展不“离经叛道”。当银行、信托等其他资产管理机构纷纷以承诺最低收益或预测收益率等形式发售理财产品、对公募基金发行造成巨大冲击的时候,监管机构顶住压力,严禁基金行业进行收益率预测和承诺最低收益,防范了基金行业向潜在基金投资人不当承诺的风险发生,使得基金投资理财的“风险自担”原则未被扭曲为“刚性兑付”。

如此,有效监管和指导为基金行业的稳健发展提供了重要的环境保障。现在看来,中国是一个有着特殊文化背景的高储蓄国家,目前依然在将高储蓄率转化为投资的进程之中,因此,任何涉及普通公众的金融业务,若离开了监管机构的有效监管与指导,恐怕很难获得长足的发展,稍有不慎就会引发巨大的、甚至系统性风险。多层次资本市场建设过程中,基金是重要的机构投资者与市场参与主体,其历经市场考验的制度规范理应成为金融监管框架改革下大资管行业规范发展的制度基石。

(子木有多年金融市场监管与市场实践经验,现任中国某衍生品市场交易平台主要负责人。本文编辑/王蕾)

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