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王俪容:中国台湾金融科技监管的经验与两岸合作

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tai wan zhi sheng

金融科技的发展给金融监管带来了新的机遇与挑战。本文介绍了中国台湾地区发展金融科技的相关政策与监管概观,以P2P行业发展监管为例详细阐述了中国台湾地区金融监管的现状。本文还介绍了中国台湾推出全球成文法系第一部监管沙盒的经验,并对两岸金融科技监管合作提出建议。

科技金融颠覆现有支付体系,促使各国和地区的中央银行及金融监管部门必须及早应对。在包括巴塞尔委员会等国际金融组织的推动下,监管科技成为各国和地区的中央银行及金融监管部门的重要任务,通过要求业界透过网络申报必要的数据并进行实时(real-time)监控,从而大幅降低事后监管成本。金融机构则可运用监管科技降低其合规成本,进行风控管理,有助于了解客户(KYC)。

但近年来,随着区块链技术的风靡及金融商业模式的更迭,系统性风险逐渐从原本集中在大型金融机构慢慢演变成分散移转到各个去中心化的节点,也就是说,系统性风险的管控由于去中心化的结果可能将比以往更为困难。而传统以超大型银行为首要及高密度监管对象的监管机制(Regulatory Regime)可能将有所调整。尤其是在金融科技飞速发展的背景下,金融服务的提供者有可能是科技类主体,因此产生的跨产业监管整合需求将日益提升。如多种新兴跨境汇款或金融业务涉及外汇管理;有些在线医疗创新运用于保险也涉及个人信息安全等相关问题。因此,除了金管单位外,各国和地区的其他官方机构例如央行、卫服部、交通部等亦须纳入已达到有效率的跨部会监管整合之中,让更多跨境创新商品、服务、商业模式得以顺利推出。例如,中国台湾“国发会”及中小企业处已开始推出“非金融监管沙盒”,并于各地进行推进。与此同时,金融科技(FinTech)不论是资金来源或业务范畴,跨境成分皆很高,如比特币交易、网络众筹、个体网络借贷(P2P)等,二十国集团(G20)金融稳定理事会(FSB)在2016年首次正式讨论FinTech系统性风险与全球监管问题,意味着FinTech的监管迈入全球协作新阶段,对中国来讲,大陆和台湾的两岸监管合作亦不例外。

在监管科技方面,未来各国和地区须探索推出监管科技加速器。例如,之前中国台湾的计算机公会举办信息创意竞赛,其中有许多主题有关机器人理财,但是如何对其进行监管却尚无眉目,因此未来更多需要的是合规科技加速器,并提供给监管者足够的资源。在许多其他方面也有必须面对的问题,比如生物辨识有可能产生不同的错误,对于这些错误导致的风险该由谁来承担尚需探讨,更何况每家银行体制不一样,风险承担能力亦不同。再比如,未来银行与科技公司之间可能会产生相互的委外合作,而不同银行同时委任一个第三方科技公司,应该要有“委外作业处理办法”,以规范多方之间的行事准则。

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中国台湾金融科技政策与监管概观

政策计划与目标

为推动科技创新金融服务,促进金融科技产业发展,中国台湾金融监督管理委员会(金管会)于2016年5月公布《金融科技发展策略白皮书》,以2020年为期,提出“创新数字科技、打造智能金融”的愿景,主要以金融服务、创新研发、人才培育、风险管理、基础建设五大构面为基础,依照应用、管理、资源、基础四个方面进行分析,最后共提出11项重要政策目标。金融科技六大核心服务为支付、保险、融资、募资、投资管理、市场供应。以支付为例,中国台湾现阶段行动支付主要以三种形态发展,在规范方面则是依照电子支付机构业务的《电子支付机构管理条例》及相关15项规定。

在创新研发方面,金管会为推动金融科技发展,请金融服务业联合总会统筹设立了金融科技发展基金,协助金融科技创新创业企业发展,并培育金融科技人才,目前该基金已辅导40家金融科技业者创业。这些创业者现今散居各地,自行租用办公室,未来金管会希望成立金融科技创新园区,让这些接受辅导的新创企业集中办公,并可在此场地进行监管沙盒的实验,集中限定开放数据,且能方便辅导、共同发表成果等,发挥聚集功能。

在法规调适部分,积极推动金融创新及法规松绑,主动搜集金融机构及金融科技企业所遭遇的法规问题,并广纳各界对于金融法规松绑的建言,尽量建立友善的法规制度环境。同时,在风险管控方面落实双翼监管,及时跟踪新形态服务及信息安全的发展趋势,适时调整监管措施,并督促从业者建立自律规范及管控措施,关注风险管理和消费者保护。此外,建立金融资安信息分享与分析中心(F-ISAC),以建构台湾金融业整体信息分析与资金安全预警分享机制,提升金融安全预警及应变处理能力。

金融科技办公室

金融科技办公室于2015年成立,之后金管会指导金融服务业联合总会设立规模达新台币10亿元的“金融科技发展基金”,已首次募集新台币2亿元,并于2016年4月启动金融科技创新基地;2016年10月,进一步成立单一专责窗口提供金融科技业务方面的咨询与辅导。

在应用层面,金融科技办公室重点研发区块链、身份识别等基础建设。有关前者,财金公司在2016年9月邀集了48家金融机构及周边单位成立“金融区块链研究暨应用发展委员会”,共同探讨创新金融的业务需求,发展共通的金融区块链技术服务。在身份识别系统建设方面,网络认证公司在2016年11月启动 TWID身份识别中心服务,提供网络交易安全便利的身份识别服务,并在2017年3月获得“内政部”同意介接,提供自然人凭证身份确认服务。此外,金管会将会扩编金融科技办公室,作为监管沙盒法案的专责单位。

金融科技创新园区

2017年10月金管会主委顾立雄对金融科技业者承诺,沙盒法案通过后,金管会会在台北设立首座实体金融科技园区,希望共同打造中国台湾地区的金融科技生态圈。此一园区空间700~900坪(1坪约为3.3平方米),希望建成现成建筑物,让企业以便宜的租金直接进驻。未来金融科技创新园区有三大特色:一是设立育成区、共创验区、多元媒体发表区、金融科技讲座区、金融科技社群交流区五大场区;二是采用数字沙盒的概念,结合监管沙盒法规,提供从业者实验与洽谈场域,并提供人工智能、区块链、合规科技、数据分析四大技术主题金融创新应用实验;三是由初创协作区来分段培育企业,并最终形成国际化的金融科技聚集地。

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中国台湾P2P监管

英国剑桥大学与政治大学策略联盟,2017年11月22日共同发表亚太地区替代金融研究报告。剑桥大学新兴金融研究中心统计,在不包括第三方支付下,截至2016年底,中国台湾地区的网络替代金融(Alternative Finance)总金额累计为新台币15.58亿元(约合3.36亿元人民币),居亚太区第八位,年增长达280%,其中 P2P年成交金额达新台币12.81亿元,是中国台湾地区网络替代金融成交总量最高的商业模式。

目前,中国台湾地区针对P2P尚未设立专法监管,P2P公司仅仅依据“经济部”的公司法设立,非由金管会主管。不过,由于客户信用对于P2P企业极为重要,故其极力争取使用金融联合征信中心(联征中心)的客户信用资料,但联征中心最大的银行会员认为,银行平时要缴费亦须承担资料安全管控的成本,P2P业者不能凭空取得信用资料。因此,P2P公司迄今最新之发展为:由于个人信息资料属于个人所有,故P2P的贷款客户应P2P公司要求其提供个人信用数据时,可透过自然人凭证去取得自己在联征中心的资料。

从全球范围内来看,各国和地区的P2P监管单位、相关法规、监管样态及市场样态都有很多差异。例如,美国以新创业者为创新驱动之核心,主管机关多为被动,主要是为了应对金融业的创新行为,其虽未订有专法或专区鼓励金融创新,但监管体系较为完善多元。而在金融运行以间接金融或传统银行为主的德国,没有对P2P网贷进行专门监理,而是根据银行法规定进行监管,再加上德国具有相当严格的个人资料保护法,故德国之P2P网贷并不盛行。而在中国大陆,基于其市场规模大、承受力强且政府控制力强大,故偏重金融创新,采用先自由开放再快速修正的政策方式来促进金融科技的发展。

在中国台湾,短期而言为避免网络借贷平台操作违反金融法令或其他主管机关相关规定,金管会提醒平台业者不得出现下述行为:一是,提供撮合借贷契约相关服务时,不得涉及证交法“发行有价证券”、金融资产证券化条例“发行受益证券或资产基础证券”等行为。二是,提供信息搜集、信息揭露、信用评等、信息交换等服务时,应符合个人资料保护法相关法令规定,不得违法搜集、处理及利用个人资料,并应避免个人资料外泄等侵害权益事项。三是,提供收付借贷本息款现金流中介服务时,应符合消费借贷契约本质及网络借贷平台服务性质,不得直接或间接吸收社会大众资金,若果则可能违反银行法,有“吸收存款”行为。四是,提供其他服务时,比如债权催收服务,不得有不当债务催收行为或以骚扰方法催收债务等现象。中长期而言,相关政策之重点应是在维护消费者保护、资安、防治洗钱等大前提下持续放松管制,譬如取消银行投资P2P公司的持股上限,以及积极建置FinTech基础设施,研发金融软件或培训FinTech人才等。

中国台湾推出全球成文法系第一部监管沙盒经验

对FinTech业而言,因其需面对高度创新下的不确定性,且次贷危机后各国和地区极度重视系统性风险与消费者保护措施,因此对于金融业而言,合规管理与风险管理成为相当重要之课题;而对监管单位而言,必须兼顾有效监管与促进FinTech发展,因此,如何设计法规与监管措施成为一道难题。基于上述背景,金融“监管沙盒”应运而生。沙盒原意是指在开发软件过程中所建立的一个与外界环境隔绝的测试环境,工程师会在沙盒内放置软件测试其功能。而监管沙盒指的是,在一个风险规模已辨识可控的模拟环境下,让企业尽情测试创新的产品、服务乃至商业模式,并与监管者高度互动、密切协作,共同解决在测试过程中所发现或产生的监管与法制层面的问题。

从监管角度而言,金融监管沙盒的好处在于主管机关透过实验沙盒与产业合作,可更加了解科技,并有利于主管机关勾勒未来相关的基础建设态样,掌握对金融市场的影响;而从产业发展的角度而言,在监管沙盒机制下,处于试验阶段的金融科技公司能够应对监管/合规风险,从而降低上市的成本和时间,因此有助于FinTech的推动和发展;从消费者保护之角度来说,在试验期间,因其营运规模可能较有限制,且受到监管层高度注意,故对于进入沙盒的消费者而言,亦可受到一定程度的保护。

有关监管沙盒的运作方面,首先,想进入监管沙盒内的公司要向当局投递申请书,经筛选批准后即可进入沙盒;之后,在一定之期间内,新创公司将有若干豁免(如资本要求、董事会结构、执照费、管理经验、信用评等)的好处。而审核要件包括:须具备创新特质、须有利于消费者、须于试验结束后继续扩大经营,更必须提出对未来的情境分析与结果。万一之前自愿进入沙盒从事试验的消费者因金融创新而权益收到损害,虽可豁免刑事责任(除非有确切的诈欺等非法问题),但该新创事业仍须负民事赔偿责任。

中国台湾于2017年1月由金管会提出全球成文法系第一部监理沙盒专法草案。之后2017年修改为《金融科技发展与创新实验条例》。金管会在2018年第一季完成子法规等相关工作,第二季开始接受业者申请。预计条例实施一年内可有10件申请实验案。

以现有国际上的监管沙盒机制运作情形来看,金融功能的去中心化与科技应用成为各类金融监管沙盒申请计划的重点。根据笔者于2017年8月初针对“中华金融科技产业促进会”60位准会员所做的小样本问卷调查,七成有效回卷中,认为未来在中国台湾地区想要申请金融监管沙盒试验的企业以下列三大领域为最多:新兴融资与募资、人工智能(AI)、区块链。而大部分仍犹豫是否进入,因为尚未完全了解创新实验的内容,或担心时间拖太久会拖慢商业化机会等,或可能直接去境外发展。

而金融监管沙盒最大的挑战则是来自跨部门权责整合与时效问题。例如,可能很多新兴跨境汇款或金融业务与外汇有关,这涉及中央银行权责范围。在中国台湾,目前金融监管沙盒由金管会主导,能修正的法规也只有金管会主管的范围,业者认为高度不够。对此,《金融科技发展与创新实验条例》第二十五条规定:“创新实验范围涉及主管机关或其他机关(构)订定的法规命令或行政规则者,主管机关基于创新实验进行之必要,得于会商其他机关(构)同意后,核准创新实验于实验期间排除该等法规命令或行政规则全部或一部之适用,并免除申请人相关行政责任。”换言之,进入沙盒实验案若有涉及金管会职权外之其他部门规范,即依上述由金管会会商其他机关(构)同意办理。

在落地机制方面,退出沙盒的新创公司可能会面对“空窗期问题”,如在离开沙盒后,若主管机关尚未修正好法规,可能使公司业务停摆,亦可能影响已进入试营运的消费者权益。尤其是进入沙盒的实验者多为创业公司,资本金不足,若修法时间太久,恐无法支撑。对此,有几项可能发展途径:

其一,加速相关部门的法规检讨程序,譬如针对科技企业有兴趣的电子支付、跨境小额汇款以及网络个人借贷等,金管会已进行研究讨论,且金管会将推出沙盒条例的相关配套子法,期望能配合沙盒母法的通过,让沙盒实验尽快正式上路。

其二,金管会表示,企业出了沙盒之后,如仍碰上空窗期问题,可再次申请进入沙盒进行第二阶段实验,让金融科技企业在某种形式上继续营运。对此,《金融科技发展与创新实验条例》第九条规定:“主管机关核准办理创新实验之期间以一年为限。申请人得于该创新实验期间届满一个月前,检具理由向主管机关申请核准延长;延长以一次为限,最长不得逾六个月。但创新实验内容涉及应修正法律时,其延长不以一次为限,全部创新实验期间不得逾三年。”已予落实。

其三,金管会也曾表示,金融科技企业可将获准经营的技术或商业模式卖给金融机构,若果如此,如能推动新创公司在中国台湾地区的卖断或并购商机,仍将有助于中国台湾地区的金融产业的发展。

两岸金融科技监管合作

目前,FinTech浪潮席卷全球,其发展已呈现高度的跨境性,因此全球金融科技监管合作也已如雨后春笋般出现。如英国、新加坡已至少各与七八个国家合作。在中国,中国香港地区则与英国合作。目前中国台湾地区,台资银行许多报告(报表)可以直接传至大陆使用,但监管(合规)报告则不行,因为两岸在银行监管报告上并不兼容,要项不同、格式不同,立足点也不同,此一问题有待双方金融监管部门进行讨论,并加以改善。目前,两岸金融企业之间的交易、业务、合作等日益发展,有关金融科技监管应逐步往一致方向走,倘若有地域、规模等个别考虑,也希望能够比较列出,以利于从业者遵循。

(王俪容为中国台湾“中华经济研究院”研究员。本文编辑/王蕾)

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