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朱妮:“破”“立”结合助推经济高质量发展

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hong guan jing ji

2018年是贯彻十九大精神开局之年,是改革开放40周年,是实施“十三五”规划承上启下的关键一年。此背景下,我国政府宏观经济的定调、财政货币政策的搭配、重点领域的工作如何推进显得尤为重要。本文透过2017年12月召开的中央经济工作会议,研判2018年国际国内经济形势,展望我国经济发展规划。

经济发展目标导向:从速度到质量

2017年12月召开的中央经济工作会议指出,“中国特色社会主义进入了新时代,我国经济发展也进入了新时代,基本特征是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。这意味着经济发展的速度目标进一步向质量目标转变,经济发展由速度导向型转向质量导向型,也意味着2018年的经济工作将围绕高质量发展展开。之所以这样,一个重要背景在于我国要达成2020年国内生产总值(GDP)比2010年翻一番的目标已几无悬念,未来三年年均GDP增速只须维持在6.2%即可。这是政策目标由追求增长“数量”向“质量”转变的重要基础。注重经济发展的质量将更多地关注经济增长的可持续性,形成国家持续的核心竞争力。这一方向的确立意味着每年经济增速硬性目标将进一步淡出视线,政府对经济增速下滑或波动的容忍度进一步提升,不会像GDP导向背景下,为了保住每年的经济增长目标而采取大规模的反周期操作。

经济调控着手点:重在“破”“立”“降”

十九大报告明确指出,“中国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这意味着,供需之间的主要矛盾已经从供给不足变成了供给质量不高。这本质上同经济发展一样,也是一个从数量(速度)到质量的转变。随着供需矛盾的转移,2015年的中央经济工作会议指出“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革”;2016年中央经济工作会议提出“以推进供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求”;2017年中央经济工作会议不再提及“适度扩大总需求”,同时把供给侧结构性改革排在了八项重点工作之首。需求侧管理进一步让位供给侧调控的政策意图非常明显。

理论上讲,需求侧管理认为产出下降的原因在于总需求不足,因此只要实施需求刺激计划,就可有效拉动经济增长;供给侧调控则是着重从生产端入手,通过释放生产力、提高生产效率等供给侧的积极干预来促进经济发展。从这一点上判断,2018年的供给侧结构性改革力度将会明显加大。具体地,2017年的中央经济工作会议对2018年的供给侧改革提出了三方面要求:“破”“立”“降”,即大力破除无效供给,把处置“僵尸企业”作为重要抓手,推动化解过剩产能;大力培育新动能,强化科技创新,推动传统产业优化升级,培育一批具有创新能力的排头兵企业,积极推进军民融合深度发展;大力降低实体经济成本,降低制度性交易成本,继续清理涉企收费,加大对乱收费的查处和整治力度,深化电力、石油天然气、铁路等行业改革,降低用能、物流成本。毫无疑问,“破”“立”结合的供给侧结构性改革在2018年将进入前期成果巩固期(防止产能反弹的同时,着力提高供给质量)、产业结构的重塑优化期和新兴动力加快培育期。

去产能方面,“十三五”的前两年,钢铁去产能超1.15亿吨,接近“十三五”1亿~1.5亿吨的去产能上限目标,2018年钢铁去产能任务压力不大。我国于2016年提出的“用3年至5年时间,煤炭产能再退出5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”的任务也有望在2018年基本完成,或有可能提前完成。而2017年才加入国家去产能序列的煤电行业产能过剩风险也已得到阶段性控制。

不过,去产能进程的推进中也产生了一些新的问题。比如,随着产量的减少,产品价格出现上涨,一定程度上改善了上游企业尤其是大型国有企业的经营情况,但由于最终消费没有出现明显回升,导致中下游企业生产成本提高却又不能转移到最终消费者身上,反而加重了这些企业的经营困境。产业内部结构出现上游与中下游经营分化。因此,2018年的供给侧改革,“破”的难度已经较2016和2017年有所下降,“立”的急迫性显著上升,改革的重点也会有一些调整,从前期数量上的“降”转为质量上、结构上的“优化”。

经济发展风险控制:金融风险位列首位

近年来,随着金融创新的快速发展,我国经济领域的风险逐渐积累,从“黑天鹅”到“灰犀牛”,再到“明斯基时刻”,防风险已经成为经济发展中不可忽视的问题。2017年,“治乱象、补短板、填空白”成为金融监管的重点内容。2017年年初,资金嵌套、空转及衍生出的高杠杆问题触发银监会连续发布监管文件;2017年年中,证监会发布减持新规打击扰乱市场行为;多部委联合出手,清理整治互联网金融市场,规范消费类贷款;2017年年底,资管新规出台。根据银监会数据,2017年仅“三三四十”专项整治就发现问题5.97万个,涉及金额17.65亿元,银监系统做出行政处罚3452件,罚没29.32亿元。“严监管、防风险”的金融监管基调使2017年被金融业称为“史上最严”监管年。

目前来看,一系列监管措施已经取得了阶段性成效。一是金融业去杠杆带动广义货币(M2)增速持续下滑,12月末,M2同比增长8.2%,连续第八个月个位数增长,不仅低于12%的年度增长目标。二是金融脱离实体经济过快发展的势头有所减弱。2017年,金融业增加值占GDP的比重为8%,低于去年全年8.3%的水平。三是金融乱象得到整治。截至三季度末,银行同业资产和负债比年初分别减少2.6万亿元和2万亿元;同业理财余额比年初减少2.6万亿元;委托贷款同比少增8279亿元。

从监管态度看,2018年首先是继续加强日常监管,体现在从跟以往的强调事前审批向强调事中和事后监管转变。其次是强调前期监管政策的落地落实。监管部门在2017年出台多项政策,2018年将是这些措施落地实施的关键一年,尤其是年底出台的资管新规,预计2018年过渡期还将陆续出台细则。另外,交叉金融、互联网金融、影子银行等风险高发领域的监管也将持续深化。

此外,去杠杆依然是重要工作。供给侧结构性改革在2018年被提到了更高的高度,而去杠杆正是供给侧改革中的重要内容。因此,去杠杆依然是2018年的一项重要工作。

从2018年的去杠杆任务看,其一,将更注重不同部门去杠杆的协调性。近年来我国杠杆率上升的一个主要特点是非金融企业和居民部门加杠杆的速度较快。因此,非金融部门降杠杆是2017年去杠杆工作的重点,也意味着去杠杆如果力度和节奏不恰当,首当其冲的也会是实体经济部门。在2017年尤其是上半年,我国就已经经历了一轮快速去杠杆下的资金紧缩和实体经济融资成本上升。中央经济工作会议指出,“防范化解重大风险的重点是防控金融风险,要服务于供给侧结构性改革这条主线,促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环”,由此推断,2018年无论是金融去杠杆还是实体经济去杠杆,都会更加注重节奏和力度,注重各领域各市场之间的相互协调,不能因为某一个部门去杠杆而引发别的部门风险上升,尤其是不能伤害到实体经济部门正常的资金供给。

其二,2018年将更注重促进杠杆率结构的改善。在目前已经取得杠杆率上升势头趋缓的成果后,2018年将着力促进杠杆率结构的改善,以此达到金融和实体经济、房地产行业之间的良性循环。具体而言,就是要适度提高新兴产业、传统制造业升级、现代服务业、保障性住房等领域的杠杆率水平,继续降低商业性住房、过剩产能行业的杠杆率水平,降低国有企业杠杆率水平。

宏观调控政策搭配:积极财政+稳健货币

关于2018年宏观政策的导向,中央经济工作会议的会议公报延续了2011年中央经济工作会议提出来的“稳中求进”的总原则。笔者认为,今年的宏观调控财政政策将保持积极政策取向不变,优化支出结构,货币政策注重管住货币供给总闸门,确保融资需求的合理增长。

财政政策:积极财政政策+优化支出结构

会议指出:“积极的财政政策取向不变,调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理。”

自2008年以来,我国已经连续第十一年实施积极的财政政策。中央经济工作会议明确指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,因此,2018年的经济工作不用追求过高的增长速度,“稳中求进”的工作基调客观上并没有进一步抬高赤字率的必要。因此,2018年我国赤字率目标为2.6%,比上年下调0.4个百分点;安排赤字2.38万亿元,其中中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元,均与上年持平。2018年,我国地方政府专项债券新增额度1.35万亿元,比上年扩大5500亿元,延续了我国地方政府专项债自2015年发行依赖发行规模逐年增加的态势。“调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度”应该是与三大攻坚战中的后两个方向(精准脱贫、污染防治)密切相关的项目。“切实加强地方政府债务管理”表明政府部门去杠杆的过程还将延续。2017年地方债监管政策频出,利用公私合营(PPP)、政府出资的各类基金、政府购买服务等变相违法违规举债的行为都在监管之列,“堵偏门”力度空前,重点凸显于“破”上。2018年政府举债有望在“开正门”方面做出更多探索,以保障政府在“短板”领域的资金供给,即在“立”上下更大的功夫。

货币政策:管住货币供给总闸门 确保融资需求合理增长

2017年中央经济工作会议对2018年货币政策的定调是:“稳健的货币政策要保持中性,管住货币供给总闸门,保持货币信贷和社会融资规模合理增长”。相比之下,2017年是“货币政策要保持稳健中性,适应货币供应方式新变化,调节好货币闸门,努力畅通货币政策传导渠道和机制,维护流动性基本稳定”。关于货币“闸门”的说法从“调节好”转向“管住”,意味着未来货币政策不但没有大幅放松的空间,而且在一些特定的时点还有可能管得更紧,背后一个重要原因在于当前主要发达经济体已经陆续踏上货币政策正常化的道路,我国货币政策正承受被动收紧的压力,预计2018年流动性大环境将仍然偏紧。货币政策保持中性,意味着在政策选择上央行将继续倾向于灵活运用多种工具平抑市场波动,同时通过差异化降准的货币政策工具,对金融机构实行有区别的流动性管理措施。

房地产调控: 着眼建长效机制 发展租赁市场

关于房地产调控,2017年中央经济工作会议要求“保持政策连续性和稳定性”。这意味着限购和限售政策将长期化、常态化。近一年多来,我国房地产市场总体上朝着既定的政策目标发展:房价过快上涨的态势得到逐步遏制,库存集中的三四线城市商品房销售增速出现一定程度加快。为了巩固前期政策成果,有必要保持政策的连续性,强化和稳固市场预期。

中央经济工作会议公报提到“分清中央和地方事权,实行差别化调控”。这是一个新提法,意味着地方政府不再是唯一对房价负责的主体。而中央政府对楼市价格负责的一个抓手应该就是管好货币闸门,以及与之相配套的差异化的货币信贷政策。

第一,2017年中央经济工作会议提出完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。实际上,2017年我国在推动建立长效机制方面已经采取了一些实质性的措施:要求“住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地特别是普通商品住房用地供应规模”;限购和限售政策不断升级,并向更广城市拓展;在北京、上海等地开展共有产权住房试点;大力发展住房租赁市场;明确房地产税改革的思路。预计2018年的工作重点在于将前述工作继续推进、细化、落实,其中,住房租赁、共有产权房等保障性住房措施或将在更广的范围内进行推广。第二,2017年中央经济工作会议还提出,加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。所谓“多主体供应”,首先应该包括土地的多元化供给。比如对于现有存量土地中利用效率低下的部分,让其占有者通过土地的再开发利用,成为土地的供给者。其次是住房上的“多主体供给”。最后是在存量住房领域,一方面对于拥有多套房产、房产闲置的住房所有者,通过适当措施(比如通过征收房产税来提高持有房产的成本)促使其将多余房产供应到市场上来;另一方面还应积极发展和加快规范住房租赁市场,做好租赁房产的维护、维权工作,让房产所有者放心将住房供应到租赁市场中来。本次会议特别强调要发展长期租赁,支持专业化、机构化住房租赁企业发展,这其实是在加大市场房产供应的同时,舒解庞大刚性住房需求的良策,也是实现“租购并举”的关键一步。实际上,目前工行、建行已经就住房租赁市场开展融资业务,未来住房租赁市场的金融需求潜力巨大。

总的来看,从2007年开始,除了2014年以外的中央经济工作会议都把房地产列为一项重点工作,专门做出部署。这体现了中央对房地产工作的高度重视和抑制资产泡沫的决心。

(朱妮为中国工商银行城市金融研究所分析师。本文为个人观点,不代表供职单位意见。本文编辑/丁开艳)

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