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蔡继明:以都市圈推进城市群和农民工市民化 乡村振兴与新型城镇化须同步实施 | 聚焦两会

  文/《清华金融评论》高级编辑王蕾 改革开放四十年来,随着经济不断转型升级,中国城镇化率不断提高。近五年来,我国常住人口城镇化率从52.6%提···

 

hong guan jing ji

文/《清华金融评论》高级编辑王蕾

改革开放四十年来,随着经济不断转型升级,中国城镇化率不断提高。近五年来,我国常住人口城镇化率从52.6%提高到58.5%, 8000多万农业转移人口成为城镇居民;同时,随着农业供给侧结构性改革的不断推进,新型经营主体大批涌现,种植业适度规模经营比重从30%提升到40%以上。与之相对应,脱贫攻坚取得决定性进展,贫困人口减少6800多万,贫困发生率由10.2%下降到3.1%。

但在这些成就的背后,我们必须要清醒地认识到,我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,还有很多坡要爬、坎要过。2018年《政府工作报告》中点明今年发展主要预期目标,其中之一是城镇新增就业1100万人以上,涵盖农民工等城镇常住人口的城镇调查失业率5.5%以内。为此,我们要继续提高新型城镇化质量、推进农业供给侧结构性改革、全面深化农村改革、推动农村各项事业全面发展,还要扎实推进区域协调发展战略、逐步缩小城乡区域发展差距。

这些举措具体应该如何落实?相关改革的步伐如何才能迈得稳?针对提升城镇化率、促进人力资本有效配置、实施乡村振兴战略等领域中如何化解和度过最艰难的坡坡坎坎,《清华金融评论》专访了全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授。

建议以“都市圈”推进城市群发展和农民工市民化

《清华金融评论》:蔡老师好!很荣幸能约您做专访。您一直关注土地改革和城市化问题。今年全国两会您又提出了多份与此相关的建议,其中有一份是建议以“都市圈”推进城市群发展和农民工市民化。为什么在您看来“都市圈”会有这么大的功效?

蔡继明:这是中共十九大提出的,要建立更加有效的区域协调发展新机制,同时“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。这一提法将城市化和区域协调发展战略提升到了新的高度。为了更好地实施这一战略,建议加强“都市圈”的规划和建设,更好地推进城市群发展和农民工市民化。

事实上,只要核心超大城市以市场引导的集聚越发展,越能产生对于周边中小城市的联动作用,同时有利于那些以农业、旅游和自然资源为比较优势的地区通过人口外迁而增加留守居民的人均资源占有量,提高其人均收入水平。

《清华金融评论》:但目前从国内来看,主流观点认为北京和上海人口太多了,需要疏解人口。

蔡继明:其实北京和上海的辖区范围严格说来不只是一个城市,而是多个城市围绕着中心城市组成的都市圈的一部分,它们管辖的面积也分别达到1.6万平方公里(其中平原面积为6300平方公里)和6000平方公里。如果按照都市圈来建设的话,这两个地方可比照的都是东京都市圈,而东京都市圈连成片的建成区半径超过50公里,人口规模超过3700万。从这个意义上看,我国仍然没有一个地方达到东京圈的规模。

即使将水资源作为限制人口总量的天花板,人口增长也并不一定增加用水负担。以北京为例,2015年的人口和GDP分别是在2001年的1.6倍和6.2倍,而通过产业结构调整,用水总量反而从38.9亿立方米下降到38.2亿立方米,其中来自地下水的数量从27.2亿立方米下降到16.7亿立方米。如果北京当前的农业用水量转为用于居民生活用水,可以新增800万人口的容量,更不用说超大城市可以通过运输、再生、节水等手段增加水的供给。

《清华金融评论》:在您看来,如果以疏散中心城区的人口来缓解交通拥堵,是否会限制超大城市的集聚力?

蔡继明:是的。因为以信息、知识和技术为核心竞争力的现代服务业需要更多的人口集聚,借助于人口密度来进行知识的生产和传播。同时,紧凑型的城市发展可以减少人们的通勤距离,有利于缓解交通拥堵和减少碳排放。相反,疏散中心城区人口,导致的结果是人们进行互动和知识交换的需求受到抑制,城市活力下降。甚至进一步拉长了人们的通行距离,反而加剧了拥堵问题。

《清华金融评论》:除了疏解人口,您觉得目前中国“都市圈”发展和农民工市民化还存在哪些障碍?

蔡继明:比如,在中国的城市间和省级单位之间有严格的行政边界,阻碍了资源跨行政区的配置。特别是受公共服务和社会保障暂未一体化的制约,跨地区的人口流动仍然不够充分。土地资源更是只能在行政管辖边界之内进行规划和配置,在超大城市内部划定城市建成区边界,反而在核心城市和周边中小城市间形成了“隔离带”,导致在潜在的都市圈范围之内,轨道交通网络的长度和密度仍然落后于其他国际一线都市圈等。

《清华金融评论》:对于解决这些问题,您有怎样的建议?

蔡继明:为了顺应全球经济发展的趋势和内生型城市发展规律,建议我国在城市群发展战略下,加强以超大城市为核心的都市圈发展。

一是在核心超大城市制定建成区半径在五十公里左右的都市圈发展规划,同时,以大体量和快速度的轨道交通连接起核心超大城市和周边的中小城市,这将为下一阶段的中国经济增长提供巨大的动能,并以此为引力继续吸纳周边地区的人口。

二是户籍制度改革应在大都市圈范围内实现突破,加快外来人口市民化和平等享受公共服务的进程。人口城市化和向大城市集中的过程将释放巨大的需求,有利于中国经济启动消费。

三是在人口城市化的过程中,极大地改善下一代的教育水平和质量,有利于实现我国的人力资本大国战略。当前的留守儿童和进城务工人员随迁子女数量占到学龄儿童的大约三分之一。如果这部分孩子教育水平和质量能够在城市中得到提高,必定成为未来人力资本储备的重要组成,反之,则将为经济增长和社会和谐稳定埋下严重的隐患。

四是取消在超大城市的行政边界内划定城市建成区边界,以适应超大城市为核心的都市圈建设。在人口持续增长和房价高企的城市应增加土地供应,而在住房库存居高不下的人口流出地区(特别是三、四线城市),应减少(甚至终止)土地供应。这样既可以为都市圈发展战略提供充足的土地供应,防止房价过快上涨,又可减少在人口流出地区已经过剩的空城、鬼城和闲置的工业园,缓解与之相关的政府财政负担。

第五,在人口持续流入的大城市,特别是中心城区,通过供给侧结构性改革,调整公共服务和基础设施的数量和结构来适应有效需求,缓解城市病。顺应人口增长的公共服务和基础设施投资既可在短期内拉动经济增长,又可在中长期拥有可持续的回报,从而在经济增长和城市宜居两个目标上收到一石二鸟之效。

建议同步推进乡村振兴与新型城镇化

《清华金融评论》:加快城市化是解决三农问题的根本出路。因此,《政府工作报告》提出要提高新型城镇化质量,今年再进城落户1300万人,加快农业转移人口市民化。但同时也提出大力实施乡村振兴战略,健全城乡融合发展体制机制,依靠改革创新壮大乡村发展新动能。那么在您看来,如何健全城乡融合发展机制体制?

蔡继明:乡村振兴战略要与新型城市化战略同步推进。2017 年中共十九大报告以及今年李克强总理《政府工作报告》中提出的乡村振兴战略,与2005年提出的社会主义新农村建设最大的不同就是强调要深化农村土地改革,完善承包地三权分置,深化产权制度改革,保障农民财产权益,尤其是最后一点,发展多种形式适度规模经营。

我国目前农村户均8.9亩地,达到50亩以上的农户全国只有350万。而日本的农户已经达到了平均100亩,我们要达到100亩的适度规模,2.2亿农户中90%都要转移出来,留下2000万农户足矣,这在短期内虽然不可能,但应该成为我们长期努力的目标和方向。因此,乡村振兴战略一定要与新型城镇化战略同步实施。

《清华金融评论》:在您看来,同步实施,如何相互配合?

蔡继明:一是取消特大超大城市人口规模限制,提升我国城市化整体水平。如果人为设置特大超大城市人口规模的上限,无疑会遏制我国城市化的加速发展。我们从2016 年的数据可以看出,年度进城务工农民的数量日趋降低,上海非户籍常住人口也已经在减少了。2000 年以来,我国的城市化速率已经出现下降趋势,这必然会影响到我国工业化的进程和2035年基本现代化以及2050年全面现代化的实现。

二是发挥市场决定作用,优化人口和土地空间配置。2008 年以来中西部地区平均每年近6 千万农民工流向东部地区,而国土资源部通过计划每年下达给中西部的城镇新增建设用地指标却从2003年的29.6%提升至2014年的60%,而东部新增的城镇建设用地则降到了40%,这是造成东部沿海大城市住宅用地不足、房价持续飙升,而中西部城镇建设用地供过于求从而导致空城鬼城丛生的主要原因。建议国土部门遵循市场规律和人口流向,使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜,从而优化我国的城乡人口与土地资源的空间配置。

三是深化征地制度改革,允许农村宅基地集体土地入市,降低城市住房价格。严格按照公共利益原则缩小政府征地的范围,允许农村集体建设用地特别是宅基地在符合城乡统一规划的前提下自主进入市场,以满足城市发展中非公益性用地的需要,同时增加城市住宅用地的供给,有效遏制房价的上升,降低农民工进城落户的门槛。

四是推进农村产权制度改革,加快承包地流转。要建立农村承包地有偿转让和退出机制,政府不能强迫进城落户农民放弃农地承包权,但对于已经进城落户的农民主动放弃承包经营权的行为,政府也不应该禁止。要扩大承包经营流转范围,把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营、开放竞争的市场经济主体。要消除阻碍工商资本下乡的障碍,实现城乡之间资源的双向流动,实现农户土地规模经营,为农业现代化创造条件。

深化农村宅基地制度改革

《清华金融评论》:您的以上建议在本次《政府工作报告》之中已多有涉及,比如提出落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革;改进耕地占补平衡管理办法,建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。您今年也提了一份《关于深化农村宅基地制度改革的建议》,在您看来,这些改革提出的背景和现状是什么?

蔡继明:为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及中共中央国务院《深化农村改革综合性实施方案》的精神,2015年全国人大常委会于2015年授权国务院在三十三个县(市、区)进行农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点,俗称“三块地”改革。但“三块地”改革试点至今,试点地区在征地补偿安置、农村集体存量经营性建设用地入市方面的改革取得一定进展,但说实话,农村宅基地制度改革收效甚微,农民宅基地用益物权的赋权和保障问题基本没有触及。

《清华金融评论》:对于农民宅基地用益物权的赋权和保障问题的根本解决,您有何建议?

蔡继明:随着2017年底“三块地改革”试点期限临近,全国人大常委会已授权试点改革延期一年。而2018年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

其实,改革就是要赋予农村宅基地使用权完整的用益物权,拥有与城市住房建设用地使用权同等的权能(包括使用、收益、处分、继承的权能)。农村宅基地产权制度改革最终目标是落实《物权法》第三条,即在社会主义市场经济体制下,平等保护一切市场主体的物权。因此,建议在未来的一年改革试点中,要积极探索赋予农民宅基地完整的用益物权,与国有住宅建设用地同地同权同价。

《清华金融评论》:具体应如何做?

蔡继明:首先,若赋予农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权同等的用益物权能,则《物权法》上应将两权合并为一权,统称为“宅基建设用地使用权”,其载体可以是国有土地,也可以是集体土地。需要对《物权法》和《土地管理法》相关条款做进一步补充和修改。

其次,在农村宅基地取得方式上,要使农村宅基地拥有处分、收益的权能,便于按市场经济规则流转和收益,必需改革农村宅基地的取得方式,仿照1998 年城市住房制度改革,改无偿福利分配为有偿取得。农村宅基地无偿分配是造成宅基地膨胀的主要原因,是特种形式的“公地悲剧”。但考虑到农民收入低和无偿分配的习惯,为保障农民居住权,可以由省级政府规定省内不同地区宅基地最低保障面积。对本集体经济组织成员,最低保障面积以下的宅基地仍可无偿取得;最低保障面积以上宅基地则应有偿取得。还要允许宅基地使用权继承取得。继承取得的宅基地连同已有宅基地,如果超过最低保障面积,继承的宅基地若原是公社化时带进来的老宅基地,可以无偿继承;若原是公社化后无偿分配取得的,则要向集体经济组织付费,有偿取得。有偿取得宅基地使用权的价格由集体经济组织自定,以体现集体经济组织所有权的权利。

再次,在农村宅基地流转范围和方式上要进行进一步改革。

《清华金融评论》:目前,政策只允许宅基地使用权在本集体经济组织内部流转。如果流转范围和方式上进一步改革,那么是否由本集体组织进行回购比较好?

蔡继明:由本集体经济组织回购的前提是集体经济组织要有钱,在宅基地使用权有偿取得制度建立之前,要集体经济组织出资回购闲置宅基地就是一句空话。而在集体经济组织成员可以无偿取得宅基地的制度下,有谁愿意有偿取得外出打工村民转让的旧宅基地呢?所以,只允许宅基地使用权在村内流转的政策实际上阻碍了宅基地使用权流转。

《清华金融评论》:那您的看法和建议是?

蔡继明:“三块地”改革中征地制度改革是核心,而征地制度改革能否取得预期成效,关键是农村宅基地制度改革。农村宅基地制度在“三块地”改革中具有举足轻重的地位,从此前的政策中不难看出,农村宅基地制度改革的重点是赋予农民更多财产权利,保障农户宅基地用益物权,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制以及农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

农村现有19.12万平方公里集体建设用地中70%以上是宅基地,如果我们突破对农村宅基地流转的限制,仅允许其中三分之一闲置的部分通过城乡建设用地增减挂钩等方式进入城市建设用地市场,就可使城市建设用地增加48.70%,由原来的9.16万平方公里增加到13.62 万平方公里,城乡之间土地资源的这一重新配置,不仅能够从根本上改变城市住宅用地供给不足从而导致房价居高不下的局面,而且开辟了一条增加农民财产收入的渠道,有助于加快农民工的市民化,缩小城乡居民之间的收入差距。

建议“增减挂钩”的集体建设用地直接入市

《清华金融评论》:这要改革起来,确实是一块难啃的硬骨头。那么,目前已经获得成效的三块地改革之中,农村集体经营性建设用地入市方面因2006年实施“增减挂钩”政策而获得极大进展,本次《政府工作报告中》提到要建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,您对此有何评价?

蔡继明:无论是加快以人为本的城市化还是推进新型工业化,都在呼唤农村闲置的建设用地优化配置到城市,2006年实施“增减挂钩”政策确实为偏远农村大量建设用地指标提供了一条变现的途径,从而使这些地区的农民也有机会分享工业化和城市化所带来的土地增值收益。重庆的“地票制度”就是“增减挂钩”借以实现的一种成功模式。

但此前的政策带有先天的体制弊端,仍然采用的是计划配置土地资源的方式,是政府主导通过非公益性征地的方式实现的。跨省调节机制是一种由计划配置改为市场配置的机制。如果按照十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”,那么土地市场在土地资源配置中也自然能起决定性作用。

《清华金融评论》:对于“增减挂钩”政策的改进,您还有什么建议?

蔡继明:首先是将“增减挂钩”周转指标由计划配置改为市场配置,建议取消国土资源部每年下达的全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标,由各省市自治区及地级市根据《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划》以及刚刚发布的《国土资源十三五规划》,在确保国家基本农地数量和质量以及粮食安全的前提下,在农民自愿的条件下,按照市场配置资源的要求,自行决定和调整“增减挂钩”的规模和地区,并在试点经验逐步成熟的基础上,将“增减挂钩”试点范围扩大到全省和省际之间。

其次,应允许城乡建设用地“增减挂钩”在农民(集体)之间实现。具体来看,应允许偏远地区的农民(集体)在将其节省的建设用地(包括宅基地)复垦后取得的建设用地指标,转让给城镇周边的农民(集体),后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地,或自主开发利用,或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

总体而言,根据城乡建设用地增减挂钩的实践和“三块地”改革试点的经验,建议农村大量闲置的建设用地通过增减挂钩后直接配置到城市,为此,还需要对《土地管理法》进行相应的修改,比如增设“城乡建设用地增减挂钩”等相应条款。

 

本文编辑:王蕾

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