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夏斌:上海自贸区金融改革“四步走”

文/夏斌   本文编辑/邢缤心 夏斌  国务院参事,国务院发展研究中心金融研究所名誉所长、研究员 上海自贸区的建设可谓意义深远,在某种程度上说,这是继深圳特···
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文/夏斌   本文编辑/邢缤心

夏斌  国务院参事,国务院发展研究中心金融研究所名誉所长、研究员

上海自贸区的建设可谓意义深远,在某种程度上说,这是继深圳特区加入WTO之后中国改革开放的第三个里程碑。不过,上海自贸区面临着诸多问题,尤其是金融改革,更是关系到上海自贸区的成败。上海自贸区与其他各国的自贸区相比,有着自身的特殊性,这就决定了上海自贸区金融改革的必要性和特殊性。笔者认为,上海自贸区金融改革应该分四个步骤进行。

2013年8月,国务院正式批准设立上海自贸区。上海自贸区的建设,可谓意义深远。从短期来看,将会推动上海地区外资、航运、贸易等方面的迅速发展,进而提升自贸区内与周边居民的医疗、就业、购物消费等福利水平;从中长期来看,上海自贸区将进行一系列经济制度特别是金融改革,可谓核心制度的变革,这些制度变革效应将迅速地传递到国内其他地区,带来一系列意想不到的连锁反应,对其他地区的改革形成“倒逼”,从而形成一系列的制度“裂变”,提升整个中国经济的对外开放水平和竞争力,进一步给中国与正在变化中的国际贸易规则接轨打基础。从这个意义上来说,上海自贸区是继深圳特区、加入世界贸易组织(WTO)之后中国改革开放的第三个重要的里程碑。

但是,从具体操作层面上来看,上海自贸区改革仍然面临诸多问题需要着力解决,尤其是金融改革,是整个上海自贸区改革成败的核心和关键所在。在本文中,笔者将对上海自贸区的金融改革提出个人的看法和建议。

 

有别于境外其他自贸区

据不完全统计,目前境外有上百个自贸区。尽管在功能、规模等方面各有不同,但是,吸引投资、推动贸易、税率优惠、通关便捷等是自贸区的共同特征。不过,与上海自贸区不同的是,境外的这些自贸区在利率、汇率、资本账户管理和本币的可自由兑换方面原本就是市场化的,所以,不存在所谓金融改革的要求。

上海自贸区则不然。除了需要满足自贸区的基本特征,并据此对非金融的若干领域进行改革之外,上海自贸区与其他自贸区最大的不同在于需要进行金融改革,而金融改革则是对经济全局最具冲击力和颠覆性影响的改革。但是,如果不进行金融改革,上海自贸区改革恐将难以深入推进。

如果推进金融改革,上海自贸区内与“区外境内”中国其他地区的利息差、汇率差,会吸引“区外境内”其他地区纷纷在自贸区投资设机构,利用国际金融市场杠杆筹资,并按有关规定可套利返回投资。弄得不好,会冲击国内应有的投资平衡。不仅如此,自贸区内服务贸易的注册地和经营地往往是分开的(即一机构注册在自贸区,经营服务却多在自贸区外的中国其他地区),在目前国内外利差、汇差不一致的情况下,大量的套利型筹资投资交易,一方面可刺激国内服务经济的发展,另一方面同样会给货币调控形成较大压力。为了减轻此压力,央行必须加大实施促进外汇流出的“对冲”措施力度。由此,必须加大非自贸区的相关金融改革。

所以说,上海自贸区的实体经济改革能走多远,一方面被金融所牵制;另一方面,由自贸区实体经济活动所必然引起的全国资本账户开放速度又必须加快。金融改革不是光有魄力和决心即可奏效,而是需要对一定时期的宏观经济平衡有个正确的判断,需要较准确地基于对宏观经济运行平衡的分析,把握好资本账户渐进开放的力度。

所以,建设上海自贸区对中央政府来说,最大挑战不是其他问题,而是金融问题。这也是本文要解决的主要问题。

 

自贸区的金融改革实践

既然要做,怎么做就成了关键。我们需要在有利于中国经济健康、安全发展前提下的自贸区建设:首先,态度必须积极;其次,对投资、贸易、航运等领域及其相关的税收、通关、其他行政审批管理等方面,可参照TPP谈判要求,大刀阔斧,“适当超前”地加快改革步伐(涉及国家安全和社会政治稳定的少数投资领域除外),主动培育溢出效应;第三,对于金融领域的改革,则须慎之又慎。

对于自贸区的金融改革,简单来讲,有两种做法。

一是对自贸区设有形或无形的“铁丝网”,即“一线放开,二线管住”。对自贸区内利率、汇率、资本账户管理、本外币兑换等,完全放开,市场化运作。但对自贸区与“区外境内”中国其他地区之间,实行资本账户管理。

二是不设“铁丝网”,即在自贸区内金融制度完全市场化运行,同时“关内关外”之间不隔离,是打通的。

采用第一种做法,相当于培养一个“小香港”。除了对上海的经济发展送上个“大礼包”,培养一些人才和积累管理经验之外,对进一步改革的溢出效应和“倒逼”是远远不够的,所以,只能说这种做法意义不大。采用第二种做法,“关内关外”是打通的,似乎在当前的中国是行不通的。如果打通,等于宣布中国取消必要的资本账户管制,如果想取消,又何必搞自贸区金融改革呢?

既然以上两种做法都不可行,那么,自贸区金融改革如何突破呢?笔者认为,关键在于通过设立无形的银行“特别账户”这一“铁丝网”,才能坚守住“一线彻底放开、二线有效管制”的原则。所谓“一线彻底放开”,就是在上海自贸区内,金融机构的准入、金融产品的创新以及汇率、利率、本外币的兑换、去境外的投融资等,按照市场规则或国际惯例。只有这样,才是真正意义的放开。所谓“二线有效管制”,就是自贸区内与区外的国内其他地区之间,其资金的往来仍然需要有部分管制。但是,这里所指的“管制”不同于以往,一是管制的内容和规模是动态变化的,二是有意识地通过“特别账户”这一通道引发的由市场配置金融资源的机制,主动引进、传递到“关外境内”以及全国金融市场,对国内金融改革形成冲击压力,同时,要对这种冲击压力做到可控、可接受。

 

自贸区金融改革“四步走”

设计自贸区金融改革制度,要把握以下三个原则:一是要支持区内实体经济的发展,二是有利于稳步推进资本账户的开放,三是有利于推进人民币国际化的进程。在具体做法上,可分四步走:

第一步是建立“特别账户”这样一个“铁丝网”。通过建立“特别账户”,相对隔离自贸区与“区外境内”其他地区的货币资金往来。另建的“特别账户”,其账上的货币资金能进出“区外境内”的其他地区,但其进出规模是受到控制的。

建立“特别账户”之后,自贸区内的金融机构与企业可通过该账户向“区外境内”其他地区开展合格境外机构投资者(QFII)、人民币合格境外投资者(RQFII)、投资与贷款业务。但其业务规模由外管局核准。

除直接投资需遵守其他有关规定外,各类金融交易活动规模的核准,是以单独机构给额度、相对比例或对金融机构和企业分别设置一定的实缴资本金规模起点进行核准,还是以税收、准备金率调控,可专门研究。

上述由外管局核实的QFII、RQFII、贷款等业务规模,一是动态的,不是一定几年不变,也不是市场压力和呼声大了就修改,没有压力和呼声则不修改,二是应每半年对规模评估一次,调整一次。要主动去探索、形成通过自贸区将国际上由市场配置资金的效应及时传递到国内,给国内的金融改革不断形成一定的可接受的压力。

通过“特别账户”这一通道制度安排,在自贸区内能做到区分“居民与非居民”账户,即将资金进出“区外境内”其他地区的区内中国、外国的金融机构和企业,均视同“非居民”。通过此账户,对“非居民”资金进出“区外境内”中国其他地区的交易活动及其明细,央行、外管局等监管部门能做到清清楚楚、心中有数,都在监管、可控的范围内。达到在金融监管上“区别监管、留下脚印、可追索、可评估”的目的。

要实现以上突破,即要实现自贸区金融改革实质,为加快资本账户开放的速度以及加快试点“可复制、可推广”的目的,关键在于要加快自贸区外中国其他地区的利率、汇率市场化改革步伐。只有这样,“特别账户”这一资本账户开放的通道,才能“越做越粗”。资本账户开放的速度才能真正加快。

第二步,鉴于目前中美利差及汇率趋势,实施自贸区金融市场化改革措施及建立“特别账户”通道制度之后,资金流进压力可能会大于流出压力,此时应尽快启动通道,对自贸区区外、浦东陆家嘴地区的金融机构和企业也建立“特别账户”,实施“非居民”试点,允许“特别账户”上的货币资金可自由接轨自贸区内的金融市场(也就是接轨国际金融市场)。其交易内容为合格境内机构投资者(QDII)、人民币合格境内投资者(RQDII)、贷款、居民个人境外直接投资等多项金融活动。其业务规模由外管局根据国际收支状况统筹考虑,也实施动态的额度核准。

经过第一步、第二步的试点探索,第三步需要根据届时国际金融市场和国内宏观经济运行状况,同步在天津、广州或深圳等地,复制上海自贸区和区外浦东陆家嘴的相关“特别账户”制度,推广资本管制和本外币自由兑换开放的内容。当然,在天津、广东等地复制、推广上海金融改革模式的本质目的,是进一步扩大本外币自由兑换和资本账户开放的规模,是量的变化而不是质的变化。

第四步,经过上述不断的探索和资本账户逐步开放的经验累积,当试点进行到一定阶段,自贸区“区外境内”全国其他地区资本账户开放的金融交易规模在逐步收敛、逼近于取消试点后整个中国资本账户对外开放后的金融交易规模时,就意味着宣布中国实施资本账户开放和人民币可兑换的时机已然来临。这是中国已经走上“渐进”“以我为主”路径依赖的开放金融,要进一步实现开放的较优选择。同时,通过这一选择,可以使中国资本账户放开在2020年之前的某年提前实现。

(本文观点源自作者2013年10月所思,并经作者删改增补)

 

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