本文由《清华金融评论》与况客科技联合推荐

文/中国金融作家协会理事王玉珍

据相关报道，10月10日，深圳召开全市金融工作会议，决定在市金融办加挂地方金融监管局牌子，对当前相对分散的地方金融监管职能进行整合，进一步分离发展和监管职能，补齐监管短板，切实履行好中央交由地方负责的各类金融机构。此前，包括北京、武汉、广州、上海浦东、山东、大连、温州、四川等多个地方均已经设立了金融局。

有人把地方金融局的成立看作是地方金融的最大变局，是在“一行三会”监管的总格局下对类金融机构加强统一监管的重要举措，对未来的金融格局和金融乱象的治理产生深远的影响。

中国约2万家类金融机构发展迅猛

目前，中国境内机构管理中，金融机构实行牌照管理和特殊许可管理，不仅要在工商管理部门申领营业执照，还要在金融机构管理的部门申请金融许可证，而且营业执照的颁发以金融许可证为前提。这些金融许可证一般由“一行三会”审批，而且一般是谁审批谁监管。

其中，由银监会审批和监管的包括银行、信托、金融租赁等，由央行审批和监管的为第三方支付牌照，由证监会审批和监管的包括券商、公募基金、期货、基金子公司、基金销售等，由保监会审批和监管的包括保险、保险代理、保险经纪等。

但是除此之外，还有一批“类金融”牌照，一般指的是小贷公司、融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司、典当公司等具有金融属性的公司，但这些类金融公司并没有从“一行三会”等取得金融机构经营许可证，由商务部、地方政府审批和管理，是一般的法人企业性质。

一行三会及驻地机构主要监管当地持牌金融机构，非持牌的类金融机构监管则分散在各个部门，如小贷在金融办，担保在经信委或金融办，融资租赁、典当等业务在商务局等。这些公司的出现曾经对活跃市场融资、有效配置资金、支持实体经济发展起到了一定的积极作用。

商业保理快速发展，据中国服务贸易协会商业保理专业委员会统计，截至2016年末，全国已注册商业保理企业达5584家（不含注销和吊销企业数量）。另据测算，2016年我国商业保理业务量超过5000亿元，融资余额超过1000亿元，服务的中小企业超过10万家。

传统的典当行十分活跃，截至2016年末，全国共有典当企业8280家，企业资产总额1646.4亿元，净利润10.1亿元。

小贷公司异军突起，截至2016年末，全国共有小额贷款公司8673家，实收资本为8233.9亿元，贷款余额9273亿元，从业人员共有108881人。

融资租赁公司进入了疯狂模式，根据商务部数据，截至2016年末，我国登记在册的融资租赁企业共计6158家，比上年底增长70.3%，资产总额2.15万亿元，增长32.4%；其中，内资试点企业204家，增速7.9%；外资租赁企业5954家，增速73.8%。如果真的转变监管模式，2万多亿的资产的监管就成为重中之重。

上述类金融公司已经发展到了2万多家，资产规模已经不可小觑。而同样不可忽视的是另一个类金融机构，那就是人们经常迷茫的P2P的网络金融。据网贷天眼研究院不完全统计，截至2017年7月31日，我国P2P网贷平台数量达5029家，而机构发展起起伏伏、规模发展迷迷茫茫，有人说也有人预计2018年我国P2P规模将超过3.5万亿，更重要的是互联网金融对于传统金融的渗透已经全面覆盖“存、贷、汇”等各个环节。

类金融业务成为金融乱象重灾区

类金融机构的发展，在方便民众、便利融资、支持创业、搞活经济等方面无疑起到了积极的作用，但是出现的问题也不可小觑，特别是道德风险和社会风险的累加有可能对社会秩序的冲击并进而影响社会的稳定。特别是出现了一些泛金融化倾向，导致一些金融乱象的产生，有的甚至与高利贷、变相集资、非法集资甚至违法经营的现象也时有发生，也严重脱离了支持实体经济的初衷。

商业保理很难保证以真实贸易背景为前提，一些没有真实贸易背景的保理业务成了变相的融资工具；又有多少保理机构是完全合法合规地经营呢？又有多少业务不是走向了房地产和地方政府融资平台呢？

而典当行的准入门槛不高，典当行的资金来源有限，除了资本金以外，从银行融资难度仍然较大。截至2016年12月底，全行业银行贷款余额37.7亿元，同比下降13.7%，占典当企业资产总额的2.3%。典当行业逾期贷款余额122.5亿元，贷款逾期率为12.8%，较上年同期下降0.8个百分点。在可用资金有限的情况下，一些典当行可能涉及非法集资，有许多人反映，有的典当行高处收集资金，像甚至利息高达1分8，比银行利率高7倍多。严重扰乱了金融秩序。

而小贷公司监管严重缺失，地方政府在监管中往往只注重注册资本、股东资格审查等准入监管，日常经营活动是否违法违规的现场检查和非现场监测往往缺失。个别小贷公司存在违法行为，部分小贷公司为其他公司提供注册验资贷款，甚至向违法违规项目发放贷款。

有的小贷公司贷款利息已接近或达到高利贷水平。小贷公司变相集资情况时有发生。由于小贷公司只能用资本金或者银行少量的借款从事贷款业务，按照监管部门规定，符合条件的小额贷款公司可从商业银行获得最多不超过资本金0.5倍的批发贷款，以此缓解资金紧张问题。所以资金约束较大，因此有的小贷公司涉足委托贷款业务，有可能转化为变相吸收公众存款或非法集资。

P2P网贷公司的出现虽然说是新生事物，但是其资金来源的高利率显然对资金收益有很大的压力，如很多平台的吸收资金的利率在15%以上，这种高利率的集资明显过高，如果放贷利率不能很高则难以为继。而这种高利率吸收资金的行为明显严重地扰乱了金融秩序，而经营管理人员特别是高级管理人员又缺乏金融机构的管理经验，如果放贷难以收回必然导致流动性缺失，从而被迫跑路。

而P2P理财则鱼龙混杂，险象环生，目前中国已有超过3600家网贷理财平台。但2011年到2015年底在已成立的3000多家P2P理财公司中，已有1302家公司倒闭或者跑路，特别是2015年下半年以来，有越来越严重之势，仅2015年下半年跑路的公司数量就超过2014年全年的公司总数，给国内广大投资者造成了巨大的资金损失。

2016年共有900多家失联跑路的平台，并且有越来越大的平台涉及其中，如北京的中天理财、商荣网、51投融贷、舀米网等，包括失联跑路的、提现困难的、停业的等等。目前中国已有超过3600家网贷理财平台，截至2016年11月底,全国问题平台数累计为1248家,问题平台占全部平台的比例高达34.5%,也就是说平均每三个平台中就有一个出现了问题。

整治金融乱象  地方金融局责任重大

整治金融乱象是目前中国金融工作的重中之重。今年召开的全国金融工作会议，把治理金融乱象、控制金融风险、强化金融监管作为未来的主要工作方向，在金融监管上由主体监管向功能监管和行为监管变、由单一监管向综合监管转变，类金融机构的监管就不可避免地进入了议程。

防范金融风险无疑成为金融监管的核心目标，而防范系统性风险必然是所有风险的最大风险，因此，设立国务院金融稳定发展委员会，保持目前一行三会的监管架构、将目前监管部际联席会议制度升级并赋予更大的监管协调、管理和问责权力就是防范系统性风险的重大举措。

功能监管和行为监管更加突出，这有利于打破目前监管各自为政所造成的监管套利现象。“加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”，将来将根据金融机构的功能和业务经营管理行为进行监管，金融机构监管的交叉监管势在必行。一个金融机构将面临几个监管机构根据业务属性和功能属性进行同时监管的局面。

同时，提出“落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。坚持问题导向，针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管”，强化了金融监管机构的监管问责和责任，这是以前很少提及的，所以监管的责任约束将使监管更加严格，而且更加强调综合监管、加强协调，未来一行三会协同监管的局面将成为现实。

另外，会议提出要“健全风险监测预警和早期干预机制，加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享”，这是防范系统性风险的重要技术保证，也是当前金融监管中的一个短板。

而另一需要强化的监管短板则是“强化属地风险处置责任”，即地方政府对于金融风险将承担更大的责任，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。并且要坚持中央统一规则，压实地方监管责任，加强金融监管问责。

随着金融监管由主体监管向功能监管和行为监管转型，由单一监管向综合监管转变，“类金融”造成的金融乱象有望逐步得到清理和规范。地方金融监管部门在金融风险防范和管理方面扮演着越来越重要的角色。

可能的未来监管模式框架下，对类金融机构将在银监会的统一监管指导下，将所有的类金融机构从金融办、经信委和商务局统一到地方金融局监管，银监会出台监管标准和政策指导，金融局具体负责日常监管和监管实施，在这个过程上，P2P公司和小贷公司首当其冲，租赁、保理、典当等紧随其后。

这是对类金融机构弥补监管短板、填补监管空白的战略性行为，对类金融公司的未来具有战略性的意义。有的人认为是对类金融机构大大的利好，因为终于可以有了明确的金融机构身份。

也有人认为，明确统一的地方金融监管格局，设立前置审批、规范监管行为和日常经营行为，对金融消费者是明确的利好，但对类金融机构却不一定是利好，因为如果由银监会制定统一的监管标准并由地方金融局负责监管，那么需要考虑的是，制定什么标准？对以前的业务和资质如何认定？达不到门槛的机构是生存还是消失？未来人员的管理能力和专业管理人员的要求是什么？等等这些可以说对现在的类金融机构都是压力山大，都面临大量的洗牌和重整。

但总体而言，地方金融局有成立将是一个未来的大趋势，同时也标志着类金融机构监管空白的状况以及因此造成的金融乱象将终结，系统性的风险将逐步得到控制。

因此，地方金融局要完成监控机制、信息共享以及举报投诉机制，而且在落实金融监管职责并强化监管问责的大背景下，地方金融局要承担的责任和地方政府要承担的治理金融乱象的压力也是难以避免。

本文编辑：王蕾