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张德勇:PPP落地难的困境待解

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hong guan jing ji

PPP项目的落地率呈稳步上升趋势,但尽管如此,PPP项目落地难、落地率有待提高已成为较广泛的共识。本文分析了PPP项目落地难的原因,并对如何破解难题提出建议。

2017年7月末,财政部PPP中心对外公布全国PPP综合信息平台项目库第7期季报(以下简称“季报”),披露了截至2017年6月末的PPP(政府和社会资本合作)各项统计数据。季报显示,全国入库项目共计13554个,累计投资额16.3万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中,已签约落地项目2021个、投资额3.3万亿元,覆盖除天津、西藏以外的29个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个领域,落地率34.2%。从季报的第1期到第7期,即2016年1月末、3月末、6月末、9月末、12月末和2017年3月末、6月末,各期的落地率分别是19.6%、21.7%、23.8%、26.0%、31.6%和34.5%、34.2%。据此可以看出,PPP项目的落地率呈稳步上升趋势,尽管如此,PPP项目落地难、落地率仍有待提高。

数量多、投资大、增长快

PPP模式指的是政府和社会资本合作,共同参与公共基础设施项目的运作,尤其突显社会资本在项目运作中的角色和作用。也就是说,能否吸引包括民间资本在内的广泛社会资本参与,是决定PPP模式是否成功的一个先决条件。PPP模式来源于国外,20世纪90年代中期到21世纪初,我国在公共基础设施领域也曾采取过PPP模式中BOT(建造-运营-移交)形式,如广西来宾电厂B厂、四川成都自来水六厂、广东淀白高速公路和北京第十水厂等项目。这些项目,是当时世行和亚行将PPP模式作为一种新兴的项目融资方式引入我国而进行的试点,不过当时并没有大规模的推广。

我国经济进入新常态后,经济从以前的高速增长转向中高速增长,面对由此产生的经济下行压力,在宏观调控上并没有采取“大水漫灌式”的刺激经济的传统做法,以往对基础设施的大规模投资已不复存在。特别是,随着新预算法的公布实施,对地方政府债务采取“开前门、堵后门”的做法,禁止地方政府法外举债。由此,一方面,供给侧结构性改革中的“补短板”需要对基础设施进行大量投资,而这也会相应起到拉动经济增长的作用;另一方面,对基础设施的大规模投资所需的资金已不可能完全来源于政府,作为基础设施主要供给方的地方政府,因受新预算法的约束也不可能通过大量举债的形式来弥补政府资金的不足。在这种情形下,PPP模式开始进入政府视野,期望以此通过吸引社会资本的形式,既起到满足基础设施建设或运营的资金需求,又能提高基础设施供给的质量和效率。

在政府的高度重视下,2014年便成为PPP模式在我国发展的元年。这年初,PPP模式首次出现于财政预算报告里,预示着PPP模式将进入发展的快车道。同年9月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,要求尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。2015年5月,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。此后,一系列推进PPP模式的政策文件发布,各地也随之推出了大量的PPP项目,涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个行业,入库项目和投资额不断攀升。来自财政部PPP中心的数据显示,仅2017年6月末全国入库项目就比去年末净增2294个、28643亿元;自2016年1月末至2017年6月末,月均增长项目386个、投资额4842亿元。我国PPP项目数量之多、投资额之大、增长之快,应是其他国家难以比拟的。因此,从这个角度看,PPP项目落地难,也与各地密集推出各式各样的PPP项目之多有很大关系。在这么庞大的基数下,短时期内实现较多的PPP项目落地是不现实的。

落地难,难在何处?

PPP项目落地难,除了上面提到的项目数量多、推出的时间短等原因,更重要的是PPP模式本身的复杂程度以及支撑这种模式的体制机制不顺与法律制度的不完善所致。回想我国在20世纪90年代中期至21世纪初对PPP模式(BOT是其具体形式)的试点项目,无论其成功与否,都没有真正起到由点到面的示范效应,没有形成可推广可复制的成功经验,个中原因恐怕也基本类似。

第一,PPP模式是一个博弈的结果。PPP模式所涉及的具体项目,即便不是采取该种模式,而是由政府独揽,也会因设计、论证、建设、运营等诸多环节让该项目充满复杂性,更何况在PPP模式下引入社会资本参与。社会资本尤其是民间资本,理所当然地要考虑项目的收益与风险,无收益或收益小、风险大或风险难转嫁,都会让社会资本望之却步。同样,作为PPP参与的另一方政府,要考虑它的财政承受能力、项目运营的效用、公众的满意程度等。这样,政府和社会资本要顺利实现合作,就必须事先找到令双方都可接受的各自诉求的平衡点。这是一个双方博弈的过程,因涉及各自的根本利益而不可能短时间内就有双方都可接受的结果。

第二,PPP项目收益充满不确定性。地方政府在推介PPP项目时,主要出于资金考虑,导致不少项目在经济性分析上不易满足社会资本的要求。一方面,有些项目具有公益性质,这就决定了社会资本很难从中获得可观的收益;另一方面,有些项目投资大、周期长、见效慢,各种不确定性进而增多,社会资本在整个项目存续内难以获得稳定的收益。尤其是,少数地方政府部门有时会出现“新官不理旧账”的问题,或者强力改变事先确定的利益共享安排,缺乏市场契约精神,让社会资本的收益难得到确实保障。

第三,项目缺乏缜密的论证。财政部于2015年12月印发《PPP物有所值评价指引(试行)》(以下简称“指引”),旨在通过采用物有所值评价方法来判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式来提供公共服务项目。但在具体操作上,该指引提出现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。定性分析主观性较强,即便国际上也没有统一的标准,这就很容易导致某些项目,只要地方政府愿意推出、社会资本愿意接受,则物有所值的定性评价就能通得过。至于定量分析,不仅折现率存在多种选择,而且公共部门比较值的确定难度很大,往往用定性分析来代替定量分析,从而使项目论证缺乏必要的科学性。

第四,部门职责分工不清。目前,国家发改委与财政部都在积极推动PPP工作,各自也都出台了一系列相关文件。这在起到推动作用的同时,也存在职责分工不清的情况。这方面一个突出的问题是关于PPP项目的适用范围。发改委印发的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》与财政部印发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,基础设施领域和公共服务领域之间如何界定,目前这两个部门尚未有统一的说法。单从这两份通知来看,公共服务与基础设施既有区分又有重叠。这种情形,导致地方政府在推进PPP工作时无所适从,也让社会资本和中介机构可能分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

第五,法律法规有待进一步完善。当前直接指导PPP工作的,基本上是部门和地方制定的法规,层次不高,法律效力低;有些法规还存在彼此冲突。更重要的是,现行部分法律存在不适用于PPP项目实际运作的情况。比如,在经由招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后,签订特许经营协议时是否还应再进行招投标,对此,因《招投标法》成文时间早,所以在该法律里找不到明确答案。再如,对于一些投资大、周期长的PPP项目,社会资本往往会要求政府捆绑与项目联系紧密的土地开发,这就与《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》所明确的商业等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让形成冲突。若是按现行法律法规来处理,就无法保证社会资本因从事PPP项目而获得相应的土地开发权。

破解难题:需从长计议,多策并举

我国近几年PPP项目出现“井喷”式增长,尽管落地率逐年有所提高,但因存在内在的结构性问题,所以相对于项目数量的快速增长,落地难问题还会在一定时期里存在。为此,中央每年定期都会出台一批国家示范项目,以便提高PPP项目落地率,并有助于形成可推广、可复制的经验。这只是解决落地难问题的一个方面,更重要的方面是应从长计议,多策并举,重项目质量胜于追求项目数量。

第一,应稳步推进。PPP项目一般都有较长的时间跨度,涉及的利益相关方也很多,如果设计不好,会留下诸如地方隐性债务增加、基础设施运营效率低、公众满意度不高等问题,这都会影响这PPP项目的顺利开展,导致遍地开花但硕果少。因此,步子走得扎实很重要,不为PPP模式而PPP,不急于求成,不搞“运动式”工程,不搞政绩工程,不把PPP模式当作解决地方债务问题的“灵丹妙药”。相反,要本着科学的态度,从提高公共服务水平满足社会公共需要出发,成熟一个就推出一个,以高质量的PPP项目来赢得社会资本的认可和投入。

第二,要加快完善相应法律体系。鉴于当前指导PPP工作的法规基本上是部门性的现状,在总结经验的基础上,应加快推进PPP相关立法进程,提高法律层级。近期,国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》。这是我国首部PPP专属“条例”,具有一定的法律效力,与前期有关政府部门发布的“指导意见”“操作指南”“管理办法”明显不同。同时,还应针对PPP项目运营中的具体问题,适时修订《招投标法》《政府采购法》《土地管理法》《物权法》等,使之能适应PPP模式大发展的需要。法律体系相对健全并不断完善,是保证PPP项目顺利实施的重要保证。

第三,地方政府要有诚信意识。在PPP模式中,一般而言政府往往居于优势地位,但这并不等于说政府可以藉此随意改变利益共享、风险共担的事先安排。PPP模式实质上是一种长期的合作关系,政府在这种关系中要严格按照合同的规定来界定自己的角色和规范自己的行为,保持政策的一致性和稳定性,处理好眼前利益与长远利益的关系,树立起示范效应,这样才能打消社会资本的顾虑,并吸引更多的社会资本积极参与到PPP模式中来。这其实是政府治理能力的重要体现。

第四,不宜搞过多的扶持优惠政策。为了推进PPP工作,提高社会资本的参与积极性,有的建议政府在税收、收费、土地、融资等方面给予PPP项目一定的扶持优惠政策。虽然这类政策短期内可以起到积极效果,但长期看,不一定就有利于PPP模式的健康发展,反而会把PPP模式的参与方更多地聚焦于项目以外的东西,而不是项目本身。因此,应始终坚持市场在资源配置中的决定性作用,靠项目本身去吸引社会资本,否则会发出扭曲的信号,有损于利益共享、风险共担的合作原则。

第五,强化项目设计。对PPP项目进行科学设计是必不可少的。PPP项目涉及的因素多、时间长、潜在的风险也就多。在设计PPP项目时,应从项目全生命周期出发,对风险共担、收益分配、融资设计、流动性安排等做出合情合理的安排,从而提高项目对社会资本的吸引力。也就是说,宁可速度慢一点,也要把基础性工作做好做扎实,以确保这些项目是真实的PPP项目,而非包装出来的假PPP项目。为了提高项目设计的科学性,政府可以请专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

(张德勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员。本文编辑/丁开艳)

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