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顾云昌:“四轮驱动”助力住房制度改革

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1998年房改促生了中国房地产市场,本文回顾了房改以来房地产市场从无到有,并反思了目前一线城市价格泡沫和三四线城市数量泡沫产生的根源是土地错配,并对建立房地产市场发展的长效机制提出建议。

1998年房改方案开启了中国商品住宅的时代闸门。在此之后房地产行业从无到有,迅速发展,并成为拉动宏观经济增长的中流砥柱。而近几年一二线城市房价过快上涨与三四线城市的过量开发,却让整个行业面临发展困境。2016年底的中央经济工作会议提出“房子是用来住的,不是用来炒的”,也提出加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。这让我们需要冷静反思房改以来近20年的房地产市场发展之路。

1998年房改“四个轮子”推动房地产从无到有

20世纪80年代以前,房地产仅仅作为一种福利品,没人承认住宅是商品。但仅凭国有企业的供给远远跟不上日益扩张的职工住宅需求,因此最早在全国的“房改”试验城市推行过租房改革,但这种模式不可持续,因市民的收入水平跟不上,政府还得给予租金补贴。同时,其中还容易存在分配不均的灰色地带。因此住房制度改革被提上议程。之后的很多年中,住房制度尝试过租金改革和卖房改革等多种方式,上海也推行了类似的公积金制度,但在1998年之前房改工作始终没有实质性进展。直到1998年在国内宏观政策的大背景下,房改正式开启,确定住房分配货币化、建立住房供应体系、启动二手房市场、建立住房金融“四个轮子”,按照新制订的方案推进房改。房改使得中国房地产市场发生了翻天覆地的变化,房地产理论和住房理论也在市场化中得以实践。

“第一个轮子”是变实物分配为货币分配的分配制度的改革。将过去国家包下来建设房屋的做法变成按劳分配的办法,把住宅作为消费品和商品,这是改革中最大的亮点,彻底改变了以往福利分房的体制。这对房地产过去十几年快速发展的黄金时代发挥了决定性作用,充分调动了广大职工的积极性,开启了房地产发展史,也是中国经济保持快速增长的重要支柱,有效地改变了城市居民的住房条件,这是制度上的改革。

“第二个轮子”是供应体制的改革。原来是国家建设房子供给大家,房改针对不同收入家庭采取了不同的住房供给办法,对低收入家庭供给公租房,对中低收入家庭提供经济适用房,中等收入家庭商品房等,供应体制的层次化改革如今依然在不断完善。

“第三个轮子”是建立交易市场,主要是针对二手房和租赁市场的交易市场。到2016年,房地产市场的交易额已经达到11万亿元,“京沪深”三大一线城市二手房交易额超过3万亿元,是新房交易额的2倍以上,而30个典型城市二手房交易额为5万亿元以上,是新建住宅交易额的1.1倍。

“第四个轮子”是金融为房地产服务。房地产金融发展也非常迅速,特别是银行按揭贷款对房地产市场高速发展发挥了重要作用。房地产开发贷款也很迅速。不过截至目前房地产金融产品依然较为单一,房地产供需两方的金融服务依然过度依靠银行体系的间接融资。

房地产市场发展为何会过度

房改政策激发了老百姓买房的积极性,推动中国房地产市场的发展和经济的快速增长。然而,目前房地产市场的过热发展却严重超过了当年住房制度改革的预想。尤其是一二线城市房价的涨幅,已经在一定程度上过高,制约了一二线城市的发展能力的同时,给宏观经济带来一定风险。虽然我们希望房地产仅仅是消费品,但实际上它不可避免地成为一种投资品,在投资渠道缺乏和热钱涌入的情况下形成房价快速上涨的现象。

回溯房改以来整个过程,由于居民消费升级与居住需求的日益增长,2008年之前城市房地产市场整体而言保持快速发展态势,房价慢速上涨,但总体呈现供不应求的态势。2008年全球金融危机造成经济下滑,为应对经济危机带来的风险,中国出台4万亿经济刺激计划,广义货币供应量(M2)增长速度增快,于是在货币供应量的刺激下,2009年、2010年房地产市场在成交量、成交价方面都登上新的台阶,北京作为一线城市的代表,体现得更为明显,因此房地产调控政策也开始登上舞台。此后,在2011年至2013年之间,房价涨幅与居民收入增长基本保持一致。而2015年下半年以来至2016年全年,一二线城市房价出现暴涨的态势。国家也开始用限购、限价的方式进行调控。按照楼市“三年一个波动周期”的规律,这轮市场回温实际上提前了一年到来,可以看出房地产和宏观经济的关系十分紧密,尤其是货币政策和金融政策,但是这一轮房地产明显过热,一线城市的价格泡沫与三四线城市的数量泡沫同时出现,“炒房现象”也在一二线城市盛行。反思近两年的房地产泡沫的本源,我们可以看到,在房地产周期、货币供应量的双重背景下,土地资源错配是其根本原因。

本轮房地产市场出现的炒房现象,是推动一线和二线重点城市房价快速上升、产生泡沫的重要原因,而炒房现象并未在三四线城市出现,三四线城市出现的是存量房库存高企的“数量泡沫”。在全国660多个城市中,真正出现泡沫的也就二三十个城市,这些城市基本上土地供应都是供不应求。通常如果市场上能够消费的房子能够满足城市一年左右的销售,供求比就是基本合理的。如果低于半年,那么这个城市供求关系肯定紧张了。如果这个地方的供求量需要两三年以上,库存太大了。但我们看到北京是2个月的库存,上海大约是5个多月的库存,能够满足不到半年的需求,这显然会供不应求,而这也是炒作的一个基本条件。这是土地供给侧的问题,一二线城市需要大量的土地,我们没有那么多土地供应,而三四线城市的需求并没有那么旺盛,而我们却把很多土地供应给三四线城市,造成一二线城市和三四线城市的区域性供需关系明显错配。同时土地供应方向与人口流动方向的不一致,也导致区域间房地产市场的明显分化。对于北上广深等一线城市而言,也是城镇化进程中主要有大量人口流入的大城市,北京最初规划到2020年保持1800万人口,但目前已是2300多万,虽然后续进行了调整,但是这说明一个问题,一线城市土地供应原先的规划已经和实际相脱离,该控制人口的特大城市我们没能控制好,或者说我们没有顺应中国实际特征,没有将发展规律把握好。而很多中小城市在拼命发展新区,进行规划,在这些规划下,土地供应出来了,因此造成三四线城市土地供大于求。有学者说中国土地供应目前可以住34亿人口,而现在中国总人口只有13亿,那就说明中小城市的土地供应量确实太多了。

在这钟土地错配的背景下,一线城市房价出现了明显的炒作,炒作会促生房地产泡沫,泡沫会产生金融风险。因此,防止金融风险和防范风地产价格泡沫是一个问题的两种说法。所以这一次中央才强调“房子是用来住的,不是用来炒的”,也说明下一步中央在房地产政策的制定上,在长效机制的建立上,需要防止炒作的现象。

如何建立房地产市场长效机制

总结去年底中央经济工作会议的要点,第一个是“房子是用来住的,不是用来炒的”;第二个是要建立房地产平稳健康发展长效机制,既要抑制房地产泡沫,又要防止大起大落;第三个是去库存要和人的城镇化结合起来。

首先,“炒作”现象的产生,一方面是土地错配导致区域性供需关系错配,另一方面是因居民财富增多,大量闲散资金的投资渠道不畅,股市在2015年中暴跌之后并没有其他好的投资渠道,而一直上涨的房地产市场则成为资金避险的唯一稳定的资产,于是吸引了更多资金进入楼市。因此在这种基本的判断下,如何从制度层面设计出促进土地供应走向和合理需求的地方,炒作问题就会迎刃而解。目前,我们制约炒作仅限于采取抑制需求的调控手段,比如限购等政策。如果以制度性手段来调节土地供需平衡,以税收手段、金融手段让炒作者没有炒作的机会,同时达到“不敢炒,也不想炒”,才能做到“房子不是用来炒的”。这一句话的背后我们要做很多事情。

其次,从目前几年经验来看,采取的限购、限价等政策主要是从需求侧来调控,但调控是短效机制,是衰退时期的兴奋剂或过热时期的镇静剂,行政性调控往往会扭曲供需关系,从而扭曲市场价格。比如限价政策,限定一个楼盘开盘价低于市场价,那么就会有更多人来抢,还可能会产生权力寻租,请客送礼找关系拿到便宜的房子后,转手以市场价卖出二手房就会赚得差价,这明显是不符合市场经济规律的。因此限购、限价政策不是好办法,而是没有办法的办法。只有抓住供给侧改革,才能够从根本上制定出符合国情的、适应市场规律的、促进房地产市场健康平稳发展的长效机制。符合国情,就是要深根中国传统文化,华人对房屋的情节比其他很多国家都高,如何满足居者有其屋,是建立长效机制需要考虑的传统文化与基本国情。适合市场规律,就是要通过供求关系的调节来平衡市场变化。目前,我们的调节已经有一部分运用金融、收税等办法进行市场化的调节。但是根本还是需要土地供给随着房地产周期变化而变化,比如市场价格高的时候增加保障房的供应,在市场低迷的时候减少土地供给。

再次,房地产长效机制应该在供给侧方面加大力度,比如土地供应方面需要想办法将土地供应方向和人口方向调节起来。尤其是,中小城市卖地维持财政收入的土地财政需要改变。如果不改变土地财政的话,供求关系很难改变目前的困境。因此,中央的办法是将用房地产税的办法逐渐替代土地财政。但是房产税的推出关系国计民生,背后也有很多难题、分歧和利益纠葛,因此从立法到实施必将是一个漫长的过程。而目前最主要的是化解一线城市的房价泡沫,那么如何增加土地供给?减少人口流入?这是两个至关重要的问题。且大城市人口集聚的同时还存在着雾霾、交通拥堵等大城市病,这只能从产业结构上想办法。在周边中小城市发展特色产业,但这也不是简单的事,因为中小城市资金实力有限,产业很难形成,那么目前中央提出的特色小镇问题恐怕是解决这个难题的最主要突破口。特色小镇就是在北京、上海等中心城市的边上,在交通半径或城际铁路不超过一小时的地方,在原来城镇或新建城镇上建立特色产业,吸引人去就业。这要求特色小镇必须是产业领先的,同时配备好的生态环境与易居的生活设施,实现特色产业与绿色发展和文化旅游相结合,这样可以缓解大城市压力的同时,与大型中心城市实现相互促进。因此,大城市不是中心城,而是都市圈的概念,需要和经济周期、产业周期等紧密相联。另外,大城市圈里的用地要连接起来,将城乡土地结合起来,北京和河北的农村集体建设用地和城市建设用地结合起来,实现城乡一体化,打破土地的界限,让农村的集体建设用地也进入城市市场,增加大城市的土地供应量。充分利用农村集体建设用地,弥补大城市供地紧张的局面。

在这个过程中,对房地产企业提出了更高的要求,也是房地产企业供给侧改革的实际指导。房地产企业需要在供给产品的方向和产品品质两个方面进行自我提升。首先,随着老百姓消费升级,文化娱乐、健康医疗、旅游等方面的需求增多,房地产企业需要紧跟需求变化,建设有配套设施、满足居民需要的房屋,比如发展文化地产、旅游地产、养老地产、建设有健康医疗保障的配套设施等,目前抓住这一趋势进行改革的房企已经获得了快速发展。另外,房地产企业也需要提高产品品质,不仅要把房子盖好,还要满足老百姓的幸福生活的需求。盖房子不仅仅是房地产,还要营造幸福生活快乐生活的环境,需要增加服务产品的提供,应该通过互联网、大数据、创新产品来提高服务手段。

当年房改并未失败,我们还需要坚持什么

当初,在制定1998年房改方案时,大家讨论了很长时间,以防方案有纰漏。但实际上往往我们的预见性判断和实际的情况很不一样,甚至有可能大相径庭,尤其是在建立住房供应体系上暴露出来的问题很多。回顾历史是为了更好地发展,有些人提出“二次房改”的说法,这样的说法似乎意味着1998年房改失败了,但实际上,是我们并没有完成住房制度改革“四轮驱动”的目标,仍需要不断完善和进一步深化、升华。比如到目前为止,虽然很多城市在这方面进行了可供借鉴的尝试,比如公租房、廉租房、自住房、限价房等等。但就全国来讲,公租房怎么经营管理、怎么分配这些问题始终没有个定法。因此在新型城镇化的新背景下,如果要解决中国房地产市场发展瓶颈,需要改变土地供给制度,需要加快推进城乡一体化,需要解决农民工的住房问题,实际上就是农民变成新市民的住房制度改革。

首先,我们要坚持将房地产作为“消费品和商品”,但不能将房地产作为“投资品和投机产品”。

其次,房屋分配体系过去主要是针对原有市民的,与新市民无关。而大量农民工进城需要社会保障。供应体系的完善需要将新市民包括进来。但是到目前为止,大多数城市还没有考虑到新市民。中央经济工作会议讲“去库存要和人的城镇化结合起来”,人的城镇化就是农民工进城的住房问题,这句话的背后就是完善住房供应体系的完善。这背后并不是一个政策,而是要建立起法律体系,满足每个人都有房住,要制定“住房法”或“住宅法”。目前我们只有《房地产法》来保证房地产行业的发展,而要实现联合国提出的人人享有适当的住房,我们需要法律来保证这种老百姓应该享有的基本住房权利。

然后,还需要继续完善交易市场。1998年房改以来,二手房市场和租赁市场均实现快速发展,但是发展得极为不规范,交易和租赁流程、交易环节、合同签订等不规范依然内在,甚至有欺诈的行为。因此,我们需要继续规范二手房交易市场,最主要的是规范发展租赁市场。

最后,金融依然是房地产市场的重要支柱。但近20年高速发展以来,中国房地产市场融资过度依靠银行贷款,如果风险来了,那风险必然主要集中在银行体系,从房地产企业、住房客户双方来看,开发贷款、按揭贷款加起来,房地产风险的大部分将积聚在银行体内,且房地产类贷款占据银行传统业务的两成左右,因此必须要改变这种容易产生系统性风险的格局。实际上需要用更直接的方式通过股票市场、基金债券等方式来获得开发融资。目前相比国外成熟市场,基金基本占据房地产开发融资的半壁江山来说,我们依然有很多路要走,这需要金融机构、交易市场与金融政策的有效配合,加大力度发展房地产直接融资市场。

因此,长效机制实际上需要和当年房改的“四个轮子”结合起来,把“四个轮子”进一步规范,深化改革的同时,进一步发展和完善,这就是深化住房体制改革我们所面临的任务。

(顾云昌为全国房地产商会联盟主席、中国房地产协会原副会长。本文编辑/王蕾)

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