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金融精准扶贫的难点与破解之道

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文/中国邮政储蓄银行产品经理张大伟

金融精准扶贫是中国当前脱贫攻坚战的重要抓手。本文分析了银行类金融机构涉农扶贫的现状与难点,并给出相关建议。

中央要求引导多种资金参与扶贫开发工作,鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持,推行定向精准滴灌的普惠式金融扶贫。而中国贫困人口当前仍主要在农村地区、偏远地区,因此金融扶贫更多地体现为涉农金融或小额信贷的业务发展。

银行类金融机构涉农金融的发展现状

经过连续多年耕耘,中国已逐步形成银行业金融机构、非银行金融机构和其他微型金融组织、新型业态的互联网金融机构等共同组成的多层次、广覆盖、适度竞争的农村金融服务体系。政策性金融、商业性金融与合作性金融功能互补、相互协作,推动农村金融服务的便利性、可得性持续增强。目前,涉农金融(含小额信贷)的发展呈现以下几个主要特征:

一是参与机构众多,差异化特征初显

当前,中国各类金融机构都已在农村地区涉足,形成特色鲜明的差异化竞争格局。政策性金融机构侧重于农村地区的水利、公路等基础设施建设与大宗粮食产品收购;农行等大型国有商业银行偏向于农业产业化龙头企业和新型城镇化、农业现代化等方向;农村信用社等地方性金融机构充分发挥属地优势、展开拉网式普惠金融服务;蚂蚁金服等新型业态的互联网金融公司利用智能终端的高普及率和大数据技术唤醒农村地区的金融意识、理财意识,推动普惠金融向纵深发展。客观说,不同机构充分利用自身禀赋、制定差别化战略定位并形成风格迥异的多层次、广覆盖、多渠道的涉农金融服务,为农村地区的经济发展、居民生活改善起到正向的积极作用。

二是机构改革力度加大,但涉农金融发展不均衡

国家开发银行、农业发展银行在2016年相继成立扶贫金融事业部,在组织保障、机制设计、绩效考评、产品研发、专属管理等方面深入推进改革,主要负责组织开展对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口的异地扶贫搬迁,对特色产业、教育医疗以及交通、水利、电力等基础设施建设进行支持,进行农村危旧房改造和人居环境整治等,并开展国务院交办的其他扶贫业务。

中国农业银行已在全行范围推进三农金融事业部改革,建立“三级督导、一级经营”的管理架构和“六个单独”的运行机制,改革试点以来涉农贷款投放力度持续加大,普惠金融服务工作持续改善。农行已累计为82%的国家级和61%的省级农业产业化龙头企业、34.9万户家庭农场专业大户、8.1万家庭合作社及社员提供金融服务。特别是2015年对832个国家扶贫重点县的贷款增速高于全行2.81个百分点。

农村信用社自2003年国务院提出“花钱买机制”改革思路以来,在明晰产权关系、强化机制约束、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求下,进行全面改革,成绩显著。目前已有19个省的农信系统存款余额占当地市场份额15%以上,24个省农信系统排名居当地第一;12个省农信系统贷款余额占当地份额15%以上,19个省农信系统排名居当地银行业第一。

虽然政策性金融、商业性金融和地区性金融机构等加快改革步伐、加大改革力度,并已取得良好改革效果,但中国地域辽阔、人口众多,不同地区之间金融供给差异较大,银行业金融支持较多、证券保险业务发展极少、积极性较低,银行业机构内不同主体的差异也极大。

三是配套政策多、效果显著,但仍有不少问题

目前在农村金融政策上,大致可分为财税扶持类、货币信贷类和扶贫扶弱类。财税扶持类主要包括:县域金融机构涉农贷款增量奖励范围进一步扩大至25个省(区、市),涵盖粮食主产区和绝大部分中西部地区;农村金融机构定向费用补贴资金管理更为规范;农业保险保费的补贴力度增强,由2007年试点时的6个省(区、市)、5个种植业品种扩大至全国3大类21个品种。货币信贷类主要包括:差别化存款准备金率政策,2014年以来多次实施定向降准;进一步优化和完善支农再贷款支持力度,多次下调支农、支小再贷款利率;继续发挥再贴现引导优化信贷结构功能;推进政策性农业信贷担保体系建设,国家级和省级农业信贷担保机构陆续成立。扶贫扶弱类主要包括:着力将扶贫小贷打造为金融精准扶贫新亮点;在贫困村继续推动互助资金试点;部委地方政府形成合力联合机制等。

客观上,在上述政策的组合拳下,确实推进涉农贷款、扶贫金融的大力发展。但因为部分政策试点期较长、覆盖面较窄、受惠面有限,如农村金融机构定向费用补贴优惠并未将农村信用社、农业银行、邮储银行等主力机构纳入。又因为一些政策仅有原则性规定而无细则,执行效果较差,如在人民银行、银监会等多个文件中对涉农贷款的定义不能统一,一些政策兑现、奖惩条件的执行部门、执行程序未有明确规定。另外,个别政策门槛过高,实际执行中难以达到,比如定向费用补贴的奖励是按照贷款余额增长的要求,但另有条款要求必须符合年底不良率的指标控制等。

金融精准扶贫主要的难点

金融精准扶贫作为特定阶段的一项特殊政治任务,其政策性目标与商业银行的市场化机制之间在利率定价、风险防控和业务模式上也存有难以调和的冲突。具体表现为以下几点:

第一、在成本控制上,精准识别贫困客户金融需求和保障信贷资金有效运用的显性服务成本与为有效降低金融服务成本而产生的隐性成本之间存在冲突

在全国7000多万贫困人口中,商业银行主要瞄准“五个一批”中的“发展生产脱贫一批”类贫困户。但这类客户也要分多种情况,银行贷前如何识别客户的有效需求是难点,逐户开展信贷调查,成本非常高。贷后如何保障贫困户能把资金有效运用于生产经营项目中对银行也是一大挑战。因此银行与扶贫部门须密切合作,政府扶贫部门能够提供客户名单,银行才能试点批量客户开发,能有效降低银行服务成本。同时,扶贫部门通过扶贫驻村干部等参与监督贷款资金的用途,也是降低贷后风险的有效办法。当然,这实际上是拉大了金融扶贫的服务链条,是以政府部门等第三方实际负担的隐性成本掩盖了银行独立调查的显性成本。不过难点仍然在于行政化工作机制如何比市场化机制更为有效,以及如何保障扶贫部门提供的客户数据真实可靠,并能有效强化扶贫干部的责任监督,而不是简单地通过扶贫干部的责任心或公益心予以保障。解决办法是进一步强化扶贫支持链条,政府扶贫部门提供风险补偿基金,并以此考核为基础强化责任部门和驻村干部的相关责任。

第二、在贷款定价上,对贫困户道义上的支持与银行商业可持续发展之间存在冲突

贫困户生产经营能力弱,信贷风险高,需要较高贷款利率来覆盖风险。从单纯的商业化农户小额贷款角度看,农村小额贷款综合成本率在8%以上:按银行内部资金定价一年期为2.7%左右,小贷运营成本为2.0%,按农户小额信贷平均不良贷款率计在3.5%左右,资本成本为0.5%,综合计算,扶贫小额信贷成本不低于8%。因此完全商业化的农户小贷加权平均利率一般在10.0%以上才能基本实现商业可持续。而金融扶贫对象属于贫困户,自身生产经营能力较弱,负担实际贷款利率能力自然也较弱,从道义上讲应该给予贫困户优惠利率贷款。因此,理论上可以通过财政扶贫资金的贴息等措施降低贫困户的利息负担,但多数发展中经济体金融扶贫实践证明,实际操作中又存在套取廉价资金(补贴)的道德风险,导致贴息支持的信贷资金不能真正配置到贫困户手中,甚至也存在少数贫困户把全额贴息的信贷资金又存入银行或购买理财产品,套取政策资源。

第三、在管理机制上,金融扶贫业务金额小、成本高、风险高,与商业银行经营管理体制机制之间存在激励相容冲突

从信贷人员的角度看,扶贫小额信贷金额小、服务成本高,专职从事扶贫的员工绩效收入肯定是最低的。从分支行的角度看,金融扶贫责任大、收益低、风险高,难以完成绩效目标,导致主动性较差。因此,无论是信贷员还是基层分支行对于金融扶贫业务本身的积极性是不高的、被动的。从更广泛的视角看,大多数商业银行并没有把贫困客群作为服务对象,开展金融扶贫业务无论是人才队伍、系统建设和风险管理等方面都需要更高的成本。因此金融扶贫需要从员工绩效考核、资产质量目标和分支行绩效考核等诸多方面做大量调整,并为金融扶贫提供制度条件和资源倾斜。也正因为商业银行金融扶贫存在一定机制上的冲突,银监会才强调“四单原则”,即:单列信贷资源、单设扶贫机构、单独考核服务覆盖率、单独研发金融产品。这需要银行优化金融扶贫内部资金定价、对信贷人员和基层分支行实施特殊激励措施,提高扶贫小额信贷不良容忍度,并在协作建立扶贫小贷担保增信措施的基础上优化扶贫小额信贷业务流程,提高服务效率。

金融精准扶贫的相关建议

第一、建“两信”,破解金融扶贫的准入难门槛

成本控制的关键在于有效解决扶贫金融的信息获取难和信用记录少两大难题。一是建立扶贫信息精准获取机制和快速处理能力。政府为保障扶贫精准性,在贫困户的精准确认和信息采集上颇费心思和精力,国有大型银行机构可以与国务院扶贫办进行系统直联,借助此次全覆盖、广口径的“建档立卡”信息,获取全部建档立卡户的信息,从中筛选出具有产业基础和劳动能力的精准信息,减少信息不对称程度,降低采集成本;中型银行业金融机构可以与人民银行系统互联,掌握金融扶贫的数据信息;农信社等地方性银行业金融机构可以与当地扶贫办联系,借助“五老”和驻村书记等获取贫困户的软信息。二是点滴积累贫困户的金融信用记录。当前贫困户与银行业金融机构交易机会少、接触历史短、信用记录无,金融机构难以根据过往来识别、分析、判断贫困户的信用状况,加之当前信息获取处理成本高,加剧了金融扶贫的难度。各地政府和金融机构一方面要加大金融下乡行等活动力度,普及金融意识和理念;另一方面要借助新农保、低保发放等方面入手鼓励农户从存款、结算、代收付等与金融机构展开交往,点滴积累信用。当前人民银行牵头推动信用村建设,在浙江丽水等多个地区取得良好成效,邮储银行、农信社等也结合自身农村网络优势开展信用户评定、信用村挂牌等工作,这些基础工作将更长远、更持续地解决扶贫金融准入难。

第二、促“两业”,解决金融扶贫的可持续难题

当前扶贫脱贫的思路更多体现为从致贫因素去解决,但未能从根上建立脱贫致富的造血机制,比如异地搬迁仅是解决不适宜人类生活生产的地理环境问题,未能解决贫困户在新环境下的生存问题。再如有数据显示因病致贫占比42%,即使医保覆盖也仅是解决医疗费用问题,但治好后丧失劳动能力怎么办?这些问题的根源在于当地没有稳定的产业支持和有效的就业保障,教育扶贫需要周期较长,难以在2020年全面实现小康,促产业、推就业方能在相对较短时间内从根本上建立脱贫的造血机制,也利于金融机构的精准支持和可持续推进。

第三、搞联动,化解金融扶贫的高风险障碍

金融扶贫的定价较高,除去需要覆盖操作成本,仍需要保障风险覆盖和合理收益,贫困户作为产业基础薄弱地区的劳动能力较差群体,属于信贷的高风险客群,这部分风险若不能由政府承担一部分,商业银行要么通过定价转移至贫困户,或者是讲究政治担当自主承担,但这些都不利于扶贫金融的持续发展。需要中央部委、地方政府、商业银行等多方协作,联动发展解决高风险问题。一是建议制定差别化的贷款拨备计提规则。在针对扶贫贷款的拨备计提上,给予更为优惠的差别化政策倾斜。二是建议优化人民银行扶贫再贷款的相关标准。目前仅限于地方性金融机构,扩大扶贫再贷款的额度规模和机构范围有利于更大范围提供金融扶贫支持。三是建议进一步优化风险分担机制。国家层面成立国家农业信贷担保联盟,地方政府可以比照成立省级农担、农再担公司,多机构共同分担金融扶贫风险。

本文编辑/王蕾

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