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G20如何维护全球金融稳定

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文/中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员 高海红

2016年二十国集团(G20)领导人峰会于9月4日至5日在浙江杭州举行。维护全球金融稳定是G20的一项重要议题。本文梳理了历届G20峰会在维护全球金融稳定中发挥的作用,并针对如何改善G2O治理机制提出了几点建议。

确保全球金融稳定是G20的核心使命。2008年全球金融危机爆发以来,G20在推动国际金融框架改革和维护全球金融稳定方面发挥了重要作用。然而,在全球经济复苏乏力,各国货币和财政政策效力锐减,国际金融风险加大的情况下,如何更有效发挥G20在维护全球金融稳定中的作用,则是一个具有挑战性的问题。这不仅需要G20在治理层面密切与其他国际金融机构的合作,提高其可靠性和行动力;也需要G20国家共同面对金融风险,将动议付诸行动,提高其对重大风险和市场动荡的适应度和反应能力。

G20峰会如何维护全球金融稳定

全球金融危机爆发使得G20机制迅速升级为领导人峰会。为了恢复全球金融稳定性,2008年G20领导人在华盛顿峰会达成共识,敦促国际货币基金组织(IMF)等国际金融机构进行改革,采取适当的宏观经济政策组合恢复稳定和增长,并将国际货币体系改革作为重要提议。2009年匹兹堡峰会针对实现全球再平衡提出设立宏观政策互评(MAP)机制,由IMF提供分析报告。2010年9月多伦多峰会首次提出建立全球金融安全网(GFSN)作为维护金融稳定的一项重要政策选项, 并继续将国际货币体系改革作为重要议题。2010年11月首尔峰会将全球金融安全网建设作为核心议题之一。2011年戛纳峰会再度强调安全网建设和国际货币体系改革的重要性,尤其是敦促IMF份额改革。随后G20峰会议题不断扩充和调整,针对全球经济和金融溢出效应不断增强,国际金融市场动荡加剧,2016年杭州峰会将再度强调以国际协调巩固全球金融安全网,以坚持国际金融框架改革提高全球金融构架的适应性以及对危机的应对能力。

在维护全球金融稳定方面,G20已经成为包括发达国家和发展中国家在内的、世界最具有代表性的国家之间的最高协商机制。其与现有的功能性国际金融机构,如IMF、世界银行(WB)、国际清算银行(BIS)以及经合组织(OECD)等密切合作,是世界主要国家在政治层面达成共识的全球性治理机制。

G20治理机制的三驾马车

G20不是国际机构,而是非正式的国际经济合作论坛。从其治理构架来看,G20由成员国轮流担当主席国,并由轮值主席国设立临时秘书处,负责承办当年G20的各项会议。为了确保G20工作的连续性,临时秘书处由上一届、当届和下一届主席国成员组成,被称为“三驾马车”(Troika)。在临时秘书处之下,有两个平行的工作机制,一个是财政部长和央行行长协商机制;另一个是协调人机制(Sherpa)。作为辅助,在这两个机制之下还设置财政部长和央行行长副手以及副协调人机制。

G20的这一相对松散的治理框架,其优势是为了将处于不同发展阶段的国家维系在一起,需要这一机制具有一定的灵活性。然而这一松散的机制也同时制约了G20的决策效率,延缓了对重大问题的反应速度,削弱了决议的执行力度,以及降低了采取行动的可能性。

G20与其他国际机构和国家集团之间的合作

在现有框架下,保证G20运转的重要途径是与国际多边机构和其他集团组织进行密切合作。这其中,G20邀请相关国际机构参加历次峰会;与此同时,G20委托这些相关机构针对特定议题进行深度研究并提交报告,为峰会提供智力支持。这些机构包括IMF、国际金融稳定局(FSB)、BIS、OECD、世界贸易组织(WTO)以及国际劳工组织(ILO)等。与国际机构的合作是G20峰会发挥作用的重要保障。仅就全球金融稳定性这一目标而言,G20重点与IMF、BIS和FSB开展密切合作。

G20在IMF等一系列改革中发挥重要作用。比如在IMF增资、份额调整、治理结构改革、提高贷款的灵活性和种类、对SDR构成进行重新调整等方面,IMF借助G20峰会这一平台达成改革共识。G20与IMF的合作顺理成章,因为G20的核心议题和合作领域,比如国际货币体系改革、全球金融安全网建设等也同时是IMF的核心政策。

G20与IMF合作中,国际货币基金组织委员会(IMFC)行使重要职能。IMFC在IMF治理结构中发挥核心的作用:它的24个成员基本上反映了基金组织的理事会结构;它为理事会提交报告、提供建议、提出战略性的政策。需要指出的是,IMFC与G20的关系不是显性的,但是,鉴于G20大部分成员是IMFC的成员,如果加强两者之间的合作,这可能是提升G20治理结构的一个值得探讨的方式。

BIS是负责全球金融稳定的另一个重要机构,是央行的央行,专注全球银行业的稳健和合作,通过巴塞尔委员会,在制定和执行银行业标准中发挥核心作用。近年来,对全球金融稳定性问题,BIS开展了大量的基础性研究,比如全球流动性的测量、金融周期问题等。

FSB是G20峰会的重要成就之一,其前身是金融稳定论坛(FSF)。FSB的主要职责是通过信息交换和密切合作,减少金融系统性风险和推动金融市场的健康发展。其成员包括G20全部、前FSF成员、西班牙和欧洲委员会。它的决策机制采取代表大会制,代表来自BIS、欧洲中央银行(ECB)、欧洲委员会(EC)、IMF、WB和OECD。它同时是IMFC的观察员。G20与FSB之间的合作主要是在金融监管方面,FSB提供技术和智力帮助。

另外,还有一个存在已久的G7。这是发达国家的合作机制。在20世纪80年代期间针对国际货币合作发挥了重要作用。G7国家都是G20的成员。

仅就确保全球金融问题而言,目前已有诸多合作机制,也有足够的智力和技术支持。但是基于论坛性质,G20如何将其所达成的共识转换实际的政策行动,仍存在问题。目前G20与多个国际金融机构之间的合作基本是有效的。但若要提高G20的效率,就需要在这些机制和机构之间找到可能的切入点,进行整合和强化,这其中的一个途径是将G20机构化。比如建立一个永久性的秘书处,这将改善现有的三驾马车模式,提高决策效率,也有助于将G20与其他国际金融机构的合作进一步机制化,对提高G20的可靠性和行动力也意义重大。

G20应对全球金融风险的重要合作领域

为了有效维护全球金融稳定,G20关注货币政策和汇率协调、资本流动管理以及建设全球金融安全网这三个重要领域。

首先是探索如何协调货币政策和稳定外汇市场。目前一个不争的事实是,在高度一体化的市场中,各国的货币政策仍主要是服务于国内目标,但是其影响则是全球的,特别是那些系统性重要国家,国内宏观经济政策的溢出效应显著。值得关注的是,以往溢出效应是从发达市场向新兴市场传递,近年来这一传递呈现出双向特征。本来,G20是理想应对双向溢出的机制,因为它同时包括了发达市场和新兴市场。然而到目前为止,G20并没有针对货币政策合作和汇率稳定形成合作意向。2016年3月在上海召开的G20财长会议公报指出,G20会设法避免无序的汇率波动对经济造成的负面影响。实际上,在2013年G20莫斯科峰会公报中,就提到了类似的说法。

在缺乏统一行动的情况下,维护汇率稳定便落入单个国家的任务清单。这不仅会消耗一国大量的外汇储备,同时也需要采取资本流动限制措施来加以配合。值得关注的是,外汇市场缺乏一致性干预的同时,各国货币政策却彼此制约。在国与国之间彼此双向溢出的环境下,国家货币政策受制于外部因素。美联储延迟加息实际上反映了这一约束。20世纪80年代时期的合作经验表明,货币政策协调也构成对外汇市场的一种干预,只不过这是一种间接的、被动式的干预。

其次是对全球资本流动性的剧烈波动性进行管理。各国以及IMF对待资本流动管理的各种措施已经有相当的容忍度。目前热议的宏观审慎管理措施,其工具箱囊括了诸多措施选项。由于每个国家国内金融市场发展阶段不同,宏观金融形势有所不同,宏观审慎政策的选取会千差万别。但快速、大规模的短期资本流动对金融稳定的破坏性,是各国共同的担忧。是否需要对全球短期资本流动规模速度进行限制,一直以来都是一个有争议的议题。对短期资本流动征收统一的托宾税,实际上是一个很美妙的设想,因为它不是彻底阻止投机资金的流动,而是让其变得更加昂贵。不幸的是,托宾税已讨论多年,其可行度仍遭质疑。G20能否在约束具有破坏性的资本流动方面有所作为,这仍然值得进一步探讨。

最后是强化全球金融安全网。全球金融安全网由多层级的救助机制和安排构成,其主要包括四个组成部分。一是单个国家的外汇储备。这部分作为自我保险资金,兼具危机预防和危机救助功能,是流动性危机的第一道救助防线。然而,过度依赖外汇储备会带来巨大成本,这是因为外汇储备累积本身会加大全球收支失衡,而后者会增加金融危机爆发的可能性。同时,对于是否存在发挥预防功能的最优外汇储备规模,在学术界也没有定论。二是双边货币互换协议。除了发达国家之间签署的无限金额的美元货币互换,仅中国人民银行与其他货币当局签署的人民币双边货币互换就达33项(包括续签),金额超过3万亿元。然而,双边货币互换在补充流动性支持来源的同时,也强化了全球金融稳定救助机制的分割局面。三是区域金融救助机制。目前,在欧洲、亚洲、非洲、美洲以及跨洲的国际之间形成若干区域性融资机制,其覆盖地域广泛,可用资金规模至少为12亿美元。2012年启动的欧洲稳定机制(ESM)(其前身为2010年建立的欧洲金融稳定基金)以及随后其对希腊等欧洲危机国家的救助,显示出区域机制的有效性。在亚洲,2000年东盟10国、中国、日本和韩国建立区域金融救助机制——清迈倡议(CMI),2010年清迈倡议多边机制(CMIM)启动,目前拥有2400亿美元救助能力。与此同时,金砖银行也设立了应急储备安排(CRA)。四是IMF的全球性救助机制。2016年IMF完成了第14次份额调整,其资金能力也比此前扩大一倍,仅份额救助就为4768亿特别提款权,同时还包括新贷款安排(NAB)和一般贷款安排(GAB)等临时性安排。

2016年G20杭州峰会再度强调建设全球金融安全网的重要性。需要指出的是,这一安全网仍存在缺欠。首先,尽管在危机发生时需要几个机制同时启动,但总体看上述多层级机制仍然分割,需要在G20框架下整合现有的各个资源,设立制度性协调机制。其次,从最后贷款人角度来看,IMF发挥全球性角色,同时由于流动性短缺通常与美元流动性密切相关,美联储在事实上仍是全球流动性提供者,这在金融剧烈动荡时期出现资本纷纷寻求有限的安全资产。G20有必要结合全球储备货币多元化趋势,考虑新的全球安全资产的供给来源。

总之,确保全球金融稳定需要两个途径:一个途径是自下而上,另一个途径是自上而下。在缺乏全球性具有约束力的合作机制下,各国首先寻求各自的解决方案,从而形成非合作性的行动,这是一个自下而上的过程。G20作为主要国家达成政治共识的论坛,具有自上而下推动合作的潜力。未来要在全球金融稳定中发挥更大的作用,需要进一步推进其制度化建设,而在新的更具有约束力的治理构架出台之前,强化与其他国际金融机构的合作至关重要。

(本文编辑/陈旸)

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