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精准扶贫与美丽乡村建设的金融改革建议

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文/汤东林

金融是精准扶贫的加速器。但本文作者通过调研发现,金融参与精准扶贫与美丽乡村建设还没有取得实质性开展。本文为此提出了相关建议,并介绍了广西田东农村商业银行、重庆农商行等机构的金融精准扶贫经验。

最近,我们就金融精准扶贫与美丽乡村建设问题到重庆、广西、湖南、海南、湖北等省(市、自治区)进行了调研。同时还重点对重庆南川区民主镇狮子村,广西田东作登乡大板村、平马镇四平村和湖南涟源市伏口镇万寿、金铁、建民、建农、张家、新开、梧桐八个偏远行政村进行了进村入户的面对面交流。

从调研的情况看,银行和监管机构在精准扶贫与美丽乡村建设的金融服务上尚未做好准备。虽有个别典型行社扶持的个别案例可供参观,但整体上还停留在纸上、口头上和宣传造势阶段。省级层面没有明确的金融扶贫与美丽乡村建设规定,也没有可供地(市)县操作的政策指南;地(市)县也没有具体支持手段和措施,乡村村民生活和“三农”发展没有体现金融服务的印记。

金融参与精准扶贫与美丽乡村建设没有实质性开展,其主要原因:一是缺乏明确的政策和文件指引,现行的金融监管体制和运行机制不具备金融精准扶贫与美丽乡村建设的有效推动力;二是金融企业的趋利经营行为,在缺乏政策配套和行政推动的情况下很难从事微利甚至无利的工作;三是县乡村三级基层组织和广大农民不知道怎么和银行打交道,怎样获得金融支持与服务。涟源市伏口镇的90%以上村民居住地没有银行营业网点,处于没有任何金融服务的零金融资源占有状态,要想办笔存取款业务需要跑几十公里到镇政府所在地的信用社或邮政储蓄网点办理。

搞好精准扶贫与美丽乡村建设的金融配套安排,既要从资金投入和人事调配与机构设置问题上发力,更要找准金融与精准扶贫的结合点,以简政放权强化“放管服”,激活地方监管部门的主动性,引领地方金融以主动创新为抓手,从顶层设计到地方监管、组织架构再到农民上下联动,方能取得金融支持的实效。在此做如下建议:

合并“三会”强化央行服务“三农”的责任与职能

1. 合并“三会”将权力与工作重点下移。

银监会、证监会、保监会分设以来,在金融分业监管、规范经济领域的金融行为等方面发挥了十分重要的阶段性作用,但在金融混业既成事实的今天,“三会”分业监管的缺陷已不断暴露,严重制约了金融的创新驱动和体制理顺,也因此蔓延至影响省市县的金融运行和监管。

从“三会”在地方上的机构设置来看,尽管只有银监会在省市(区)、地(市)及部分县(市)设有下属机构,而证监会、保监会只在省一级设有监管机构。但多年来,基层机构,尤其是银监会的下属机构一直对人事调配权、机构审批权等高度集中于中央的做法颇有微词。加之基层监管部门经费紧张,监管指标沉重,工作压力大,像精准扶贫、美丽乡村建设这类普惠金融方面的重点工作却心有余而力不足。比如设立村镇银行的初衷是实现乡村金融全覆盖,为“三农”办好事,而现行的“村镇银行”却完全是一本念歪的经:一是“村镇银行”不进村,机构不仅设在小城市、中等城市,更是在省会城市和直辖市的中心城区开花结果,而至今却没看到有几家村镇银行在乡村上设有网点。二是一个注册资金几百万或者几千万元的村镇银行股份有限公司要经中国银监会合作部批准,省、地(市)银监局有责无权,没有一家村镇银行不经银监会合作部批准可以筹建和开业。三是村镇银行经营管理同质化严重,机构设置和业务拓展越来越像大银行。

基层银监部门监管责任重大、任务繁重,却没有与之相匹配的权力,上层则极不接地气,甚至出现一些没有充足实践经验的领导对基层发号施令,严重挫伤了基层干部的积极性。因此,只有推进简政放权,减少前置审批,鼓励地方先行先试,主动创新,强化与理顺监管体制,方可推动精准扶贫与美丽乡村建设的金融服务落地。

2. 强化中国人民银行服务“三农”的责任与职能。

扶贫和支持乡村建设,必须对“三农”有深入的了解,必须对农民有深厚的感情,必须对乡村有浓浓的眷念。人民银行分支机构几十年扎根省、市、县各级基层,多数干部来自于本地的乡村,他们了解乡情,怀念乡愁;他们有能力和条件,也有愿望按照中央要求推动精准扶贫与美丽乡村建设的金融配套,而且人民银行具有再贷款、利率等多种政策工具和手段可用于扶贫与支农。因此,可强化人民银行服务“三农”的职责。

改组改制省级农村信用联社以减少服务“三农”行政桎梏

现在全国已有多个省(市)完成了农村信用社改组改制成农商行的工作,多个省市已经没有了地(市)县农村信用社。国务院2003年以组建省级联社对辖内的农村中小金融机构开展协调服务的改革进入了一个新的节点。省农信联社为基层农村信用社十多年的发展起到了阶段性作用,但随着农村中小金融机构自主经营、自担风险、自我约束的商业银行机制的形成,省联社日益强化的行政管理职能和高度人事管控、频繁干部交流与轮岗、各项行政审批等均让一些农村中小金融机构疲于应付各种检查而无力放手业务,更难以开展扶贫支农的精准工作。从历史情况看,中国的金融改革,尤其是农村金融改革是严重滞后的,省联社这一体制从试点到全面铺开至今已有14年了,现在的政治经济形势已完全不可与14年前的状况相比,省农信联社也到了“动大手术”的时候。

建议分期分批将省农村信用联社改制成农信资产公司,由国家统一安排试点,政府根据各省的农村信用社资产情况一次性核拨给省联社垫底资金用于收购信用社不良资产,使县级农村信用社达到组建农商行的条件。省联社整体转制成立资产管理公司,将原来的行政管理转化为股权和公司化合作。转制后,农信资产公司以收购、处置与运营辖内农村信用社的不良资产为主要经营纽带。省农信资产公司利用经营收益参与辖内农信社股权改革并享受股东权利,且可继续经营省联社现有的经营性服务平台,为农信社提供结算、文化等方面的有偿服务。

尽快推开省联社改制成农信资产公司试点不仅必要,而且可行。省联社最长的成立了14年,短的有8年,在改制时可按省联社组建时的方式逐步推动,从经济发达省区开始,成熟一个改制一个。在沿海经济发达省区,农商行的份额已经很大,市场日趋成熟,省联社完全可以退市了。部分省区的县级法人联社不良率较高,通过自身的经营利润难以在短期内消化不良资产,部分省联社还有暂时存在的必要。

政府注资组建资产公司和帮助解决县级农村信用社是第一条可行途径。这也是十多年前四大国有控股商业银行采用的方式,核心是把金融机构的不良贷款剥离到一个对应的资产管理公司。资产管理公司的初始现金注资额为不良贷款账面值的2%~3%,同时允许资产管理公司在资本市场上发行相当于现金注资2~3倍的中长期债券。这样,用10%左右的总体资本消化不良贷款。从1988年到1995年,美国的700多家面临破产的中小储贷银行主要是通过政府注资的重组信托公司(RTC)解决不良贷款问题的。在当前的情况下,中国的中央政府有这样的实力来实施这样的方案。

省级农信资产管理公司的设立由省政府金融办委托省农信联社和有兴趣的民营资本以及省内已改制的农商行等市场化投资主体联合发起,可以由代表省政府的国资公司控股或作为大股东,由省农信联社改制后的资产管理公司负责管理和运营。在政策配套上,可以考虑允许该省级农信资产管理公司发行中长期债券,弥补前期运营所需资金,通过处置和回收不良贷款的未来现金流进行偿还。

市场风险定价之后,县级农信社面临核销坏账损失的问题,可以由省级资产管理公司先吸收部分差额,以资本金或者应收资本金的方式出资给县级农信社,而县级农信社以增资扩股的方式向省农信资产管理公司出售同等价值的股份作为回报,也可以由县级农信社和省农信资产管理公司协商达成。最终省级资产管理公司得到一定股份和一定数量的董事会席位,推动县级联社、县级农商行市场化公司治理机制的形成。

通过改组改制,省联社从行政管理者变为基层联社或农商行的参股者,长期以法人治理结构的方式参与农信社和农商行的管理和服务,既能体现农村中小银行的公司化运作,又能使省联社的科技服务等其他职能完全转化为市场化服务,把行政管理转变为法人治理结构的参与者,利用现有科技服务等平台消化多余人员。从目前来看,精准扶贫与美丽乡村的金融服务,除了政府财政和政策性银行外,主要还要靠接地气的农村中小金融机构来提供。撤销省联社后可减少行政干扰,让他们集中精力开展“三农”服务。

精准扶贫与美丽乡村金融支持的微观操作

1. 广西田东农村商业银行开展精准扶贫的经验值得借鉴。

田东县是一个以壮族为主体的多民族聚居县,也是国家扶贫开发工作重点县及国家农村改革和国家现代农业示范区。2009年田东成为全国农村金融综合改革试点县,田东农商行围绕组织体系、信用体系、支付体系、保险体系、村级金融服务体系等体系建设目标,坚持支农支小微与精准扶贫。

一是以小额农户贷款为推手,推广农户信用、信祥卡、公司+基地+农户等贷款模式,支持农民专业合作社、家庭农业、种养殖专业大户等新型主体的培育,助推当地特色产业和涉农企业的发展。

二是通过整村推进的方式,组织人员深入村屯采集农户信息,全面开展“信用户、信用村(屯)、信用乡(镇)”评定工作,全力推进农村信用体系建设,并对评上的农户实行贷款优先、额度优厚、利率优惠的政策。同时利用县政府与人民银行共同开发的农户信用信息系统平台录入农户信息73327户,占全县农户97%。田东县也因此成为全国第一个信用县。

三是从便民、利民、惠民出发,着力将金融服务向村屯一级延伸,切实加大“桂盛通”金融惠民产品在行政村的布设力度,真正实现金融服务对所有农民的全覆盖。至2015年末,乡镇及行政村自助设备布设数量占全县金融机构的92%,农户足不出户即可办理春秋款和查询、结算等服务。

四是积极与财政、扶贫、妇联、团委、工会等部门合作,为农民工、贫困户及大学生、农村妇女、下岗工人、退伍军人等发放创业贷款。

五是田东农商行充分发挥其机构、网点、人员覆盖各乡镇的优势,通过实行贷款利率优惠政策,对贫困户扶持实行名单制管理、抓大户树典型、打造金融扶贫示范带和挂点扶贫工作机制等多种措施,全力支持贫困农户、贫困村和扶贫龙头企业的发展,充分扮演了县域金融的金融扶贫主力军作用。

2. 重庆农商行金融扶持美丽乡村建设做法有可取之处。

重庆农商行在辖内农村用推动“产业化农业、城镇化农村、职业化农村”的“三化”建设取得了一定成果,尤其是与政府联动对老旧村落的美丽乡村化改造具有特色。一是在美丽乡村建设中对原有村落进行“村套村”改造,不拆好房只拆危房,不搞连排式街道,不赶农民上楼。二是在农户相对居住集中的周边荒地上以“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的理念把危房户、村委用房、村级服务网点相对集中建设,与其他民居形成自然村落,远近搭配、新旧映衬,有山有水,彰显美丽。三是金融支持到位,凡是按美丽乡村规划要求新建的房子,在政府配套下农商行采用城市商品房按揭形式每户提供10万~12万元30年按揭贷款。四是农村面貌新,有共用设施配套,政府满意,农民高兴,逐月收贷结息,银行无忧。

(本文编辑/王蕾)

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