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加强破产法实施 依法促进市场出清

  文/ 清华大学国家金融研究院、中国政法大学破产法与企业重组研究中心课题组 5月29日清华大学国家金融研究院发布了最新研究报告——《加强破产法实施 依法···
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文/ 清华大学国家金融研究院、中国政法大学破产法与企业重组研究中心课题组

5月29日清华大学国家金融研究院发布了最新研究报告——《加强破产法实施 依法促进市场出清》(以下简称“报告”),报告指出破产法的实施对推动供给侧结构性改革有着极为重要的意义,“僵尸企业”不能市场出清是中国经济结构调整的重大障碍。报告深入剖析我国《企业破产法》实施中存在的问题,同时提出完善我国破产法律制度的一揽子对策与建议。

法律制度是经济持续发展的基础,破产法不仅涉及 “退出的障碍”,也同时涉及企业家重新进入的障碍,是加强产权保护、鼓励社会创新和企业家精神的制度基础,对社会经济发展具有重要的意义。

破产法的实施对推动供给侧结构性改革有着极为重要的意义

在目前的经济下行压力之下,推进破产法的实施,加快“僵尸企业”出清步伐,可以纠正信用定价体系扭曲,缓解汇市压力和防范系统性金融风险,有利于创造良好融资环境和创新创业的条件,可以进一步解放出信贷资源和人力等要素,更好地发挥市场机制的优胜劣汰功能,促进经济转型升级。

“僵尸企业”不能市场出清,是中国经济结构调整的重大障碍。优胜劣汰是市场经济发展的活力源泉,而产品没有竞争力、财务不可持续、资不抵债的“僵尸企业”不能有序实现市场退出,是对社会资源的极大浪费,会扭曲信用定价体系,积累金融风险。淘汰落后产能与鼓励创新发展是中国经济结构调整的战略措施,简政放权的商事改革与清除“僵尸企业”是促进企业新陈代谢的政策措施,这些措施要达到预期的效果,必须遵循市场规律,在法制的轨道上运行。

我国《企业破产法》实施中存在的问题

目前,我国已基本具备利用市场机制、依法依规实现市场出清的条件,部分地方政府在实践中也积累了一些成熟的经验,如“政府不越位,坚持法治化和市场化方式”的山东经验和“政府不缺位,行政司法联动,积极协调破产重整”的温州经验。尽管如此,2007年新破产法实施后,全国各级法院审理的各类破产案件的年结案数量呈明显下滑趋势,由实施前的4000余件降为2014年的2059件。与发达经济体相比,我国破产案件数量明显偏低。美国每年商业性质的破产案件结案数量约为3.93万件,是我国年平均审结企业破产案件数量的10.4倍。西欧国家中英国公司年破产数量平均为1.8万家,德国公司年破产数量平均近3万家,法国公司年破产数量平均为5.5万家,均远高于我国年平均审结企业破产案件数量。我国2014年通过非司法程序退出市场的企业占比巨大,适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例不足0.4%,大部分资不抵债的企业在退出市场时并未适用破产程序。

整体而言,我国《企业破产法》实施中存在以下问题:一是各方缺乏适用破产法的意愿。主要表现在社会对破产法的认识存在误区,地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产;国有企业破产动力严重不足;民营企业对破产适用缺乏积极性;银行等金融机构启动企业破产程序积极性严重不足,法院也不愿受理破产案件。二是法治体系建设滞后。从立法方面看,尚未建立个人破产制度,未对经营性事业单位的破产做出规定,对仲裁与破产程序的关系规定缺位,与劳动法相关制度衔接不畅;从司法方面看,破产案件涉及主体多、法院顾虑较多,法院处置破产案件缺乏独立性,审理破产案件法官的专业性不足,法官考核体系存在缺陷,破产管理人选任机制错位,债权清偿执行上也存在诸多困难。三是配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索,程序规范和协调效力难以保障;社会保障制度不健全,职工安置比较困难;破产重整企业融资困难;企业信用维护和修复机制不完善;税收配套政策有待完善。

完善我国破产法律制度的一揽子对策与建议

完善我国破产法律制度首先要求正确处理政府和市场的关系,要按照商业化原则来判断企业是否有生存能力,政府的主要职责是建立恰当的激励机制,创造相关利益方谈判的必要条件,设立谈判的协调机制,而不是具体决定重组和谈判的结果。企业的重整在我们现在法律还不够完善、配套制度还不够健全的情况下,确实会面临很多的问题,有的时候行政决策看起来好像效率比较高,但实际上这种决策破坏了市场自我修复的机制,长远来讲是不利的。因而,地方政府应该更多地为企业市场出清、依法市场出清创造一个良好的谈判条件、判断环境和重组的环境。为此,中国政法大学破产法与企业重组研究中心课题组提出了完善我国破产法律制度的一揽子建议。

一是完善破产法律制度的核心建议。要强化对破产法的正面宣传和教育,突出重整的积极作用,改变社会对破产的片面认识;政府也要转变理念,按照法律和市场规律解决产能过剩和“僵尸企业”问题;要在最高人民法院各巡回法庭以及部分省市的高级人民法院设立专业的金融与破产法庭,改革破产管理人遴选制度和激励机制;要鼓励庭外重组,突出破产重整,推动债务重组与资本重组并举。

二是近期完善破产配套制度的工作。要强化金融机构的公司治理,将债务重组与减免的权利交还给金融机构,同时加强金融机构的内部管理;将破产立案作为银行不良贷款核销的依据;提升破产程序透明度,防止利益输送;政府要做到不越位、不缺位,建立多部门的沟通交流机制,帮助破产重整企业信用修复,积极做好职工安置和再就业工作。

三是完善破产配套制度的中长期目标。建议研究设立国家破产管理局,作为司法部代管的国家局或内设局;在《企业破产法》中增加预重整制度、个人破产制度和经营性事业单位破产制度;要拓宽企业融资渠道,发挥多层次资本市场的价值发现和资源配置作用;要建立企业信用维护修复机制和加强银行间授信信息共享,完善与破产相关的税收法律体系。

改进金融服务 加快不良资产市场化处置

企业进入破产程序后,将要面临如何处置破产财产的问题。由于此时债权人对企业享有优先控制权,该问题实际上转化为债权人如何处置其所持有的不良资产。因此,我国应加快建立不良资产市场化处置机制,培育多层次的不良资产处置市场。作为配合《企业破产法》有效实施的配套措施,要运用金融工具加快不良资产市场化处置,做好以下几方面工作。

一是构建多元化不良资产交易市场,整合资产、债权人、债务人、处置主体、投资主体的各类资源。

二是要吸引金融机构、民间资本和国外投资者等各类投资主体,提高市场活跃度。

三是对有价值的企业以市场化方式实施“债转股”,防止“免费的午餐”,逐步降低企业的杠杆率;对明显缺乏拯救价值和市场前景的“僵尸企业”则应直接进入破产清算程序,加快市场出清。

四是探索不良资产证券化,拓宽不良资产处置的资金渠道。

五是鼓励各类股权投资基金投资不良资产领域。

六是在困境企业重组中引入专业重组机构,提高重组成功率并实现企业再生。

同时,也需要对相关制度和政策予以完善,提供必要的法律和政策环境,包括加强国有企业“财务硬约束”,优化相关税收政策,充分发挥市场中介机构的作用,借力“互联网+”提高处置效率等。

(本文编辑/孙雪强)

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