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银行业金融机构的三大边界问题——法人边界、监管边界、立法边界

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文/清华大学国家金融研究院《商业银行法》修法研究课题组 本文编辑/孙雪强

中国银行业金融机构面临着三大边界问题:法人边界、监管边界、立法边界。解决问题的关键在于:厘清政策立法与监管机构的权责边界,协调和平衡各方诉求;厘清监管部门之间的权责边界,提升监管协调有效性;厘清监管机构与金融机构的权责边界,完善宏观审慎监管体系。

缺乏良好约束的市场可能面临巨大系统性风险,这通过金融体系所具有的特殊外部性效应以及由无约束市场所引发的各种扭曲和市场失败就可以充分证明。因此,在金融发展过程中,适当的法律约束以及监管介入非常必要。当然,法律约束以及监管介入在金融发展过程中的重要作用无法完全替代市场在资源配置方面的决定性作用,而要根据比较优势原则合理确立立法、监管与金融机构法人之间的有效边界,以确保经济和金融发展的长期效率和稳定。

现阶段“一行三会”分业监管模式总体上符合我国国情,有利于金融监管专业化,有利于防止不同政策目标的冲突。但随着金融脱媒、国际化、互联网化的快速推进,跨产品、跨机构、跨市场的金融体系正在形成,原有的分业监管体系亟须全面提升。我们应充分考虑我国经济发展进入新常态的新特征以及我国金融业的结构性特点,秉持“实质重于形式”的原则,从立法角度对行业进行统一规范,兼顾统一性与灵活性,并体现功能立法的意图导向;在分业监管的基础上,加强宏观审慎监管,完善金融监管协调机制,填补监管真空,防止监管套利,有效降低金融机构负外部性影响;立法机构和监管机构也要充分尊重金融机构的独立市场主体地位,运用正向激励手段引导金融机构结合自身情况独立地调整经营战略。

厘清政策立法与监管机构的权责边界,协调和平衡各方诉求

近年来,我国银行业发生了令人瞩目的变化。在商业银行稳健发展的同时,一大批金融公司应运而生。银行业务不断从传统领域向新兴领域拓展,金融创新层出不穷,综合化经营水平不断提高。但与此同时,随着金融一体化进程的加快,银行、证券、保险业务界限日趋模糊,银行业法律制度建设却明显滞后。目前我国银行业法律规范体系由法律、行政法规和部门规章三个层次构成,共有200多份文件,直接相关的法律包括《中国人民银行法》《商业银行法》和《银行业监督管理法》,间接相关的包括《信托法》等11部。在构成现有金融监管法制体系的众多规范性法律文件中,部门规章的比重过大,实施起来缺乏权威性。同时,各规范性法律文件之间的衔接性不强,有的彼此之间甚至存在重复或冲突现象。这些都势必影响金融监管效率的提高和金融监管行为的公信力。从立法本身来看,我国的金融体系是银行主导型,商业银行在金融体系中处于举足轻重的地位,而长期以来,我国银行业法律制度是以机构立法为主。机构立法所涉主体相对明确,有助于保障立法的稳定性和权威性,适应分业经营和分业监管的要求。但近年来随着银行业综合化经营的发展,新业态不断出现,业务领域日渐模糊,机构立法越来越难以适应金融业的变化,在一定程度上也制约了我国银行业的稳健发展。如近年来很多非银行金融机构或类银行机构开展的业务与银行、信托等业务其实非常相似,甚至相同。但由于目前监管方式是按机构监管而不是按业务监管,只要该机构未向监管部门申请牌照,就不会被纳入监管部门的监管范畴。此外,一些本质相同的业务(如保理和商业保理、融资租赁和金融租赁),也因归属不同机构类型而被不同部门监管,导致监管机构竞相创造权力。

理论和实践均表明,法律制度建设对经济社会发展起着至关重要的作用。从我国现在的部际联席协调会议制度,到未来的金融监管架构改革;从财富管理的统一市场及牌照管理,到功能监管和行为监管如何实施等一系列问题,都需要在法律上进行明确并严格遵循。因此,只有采取积极措施,大力推进和完善银行业法制体系建设,在法治轨道上推进金融改革,才是市场的健康发展之道,才能让我们的银行业行稳致远。与此同时,银行业立法既要体现公平公正,也要体现差异性,只有两者兼顾,让各方充分表达自己的诉求,金融之水才能盘活,才能推动银行业结构更趋合理和有效,才能在更好地发挥金融功能作用的同时,更有效地控制行业的系统性风险;此外,立法还应适当下放部分金融监管权,努力促进全局金融体系稳定与局部金融市场活力的平衡。

厘清监管部门之间的权责边界,提升监管协调有效性

21世纪以来,在实体经济和金融业务多元化,以及金融创新的驱动下,金融综合经营探索不断扩大,银行、证券、保险机构之间的横向业务合作、股权交叉投资和业务交叉经营越来越多,金融机构的业务范围和风险暴露已经跨越了原有的传统范围和领域。随着金融机构经营范围的扩大,以机构为对象的监管范围也开始扩大和交叉,在现有分业监管体制下,“一行三会”各成体系、各司其责,监管机构更为关注单体或单一行业内部的金融机构的风险问题,而非整个金融体系乃至经济系统的稳定;同时,职责界定和协调机制的缺乏也造成了中央银行与监管部门,以及监管部门之间的行政分割,导致了相互之间的内在冲突外部化,监管真空、监管冲突和监管重复并存,监管套利的空间明显增加,形成了监管体系中的潜在风险。此外,金融机构高负债与高杠杆经营特性决定了金融体系的脆弱性和负外部性,一旦发生系统性金融机构的破产倒闭,将会波及大批存款人、投资人、企业,乃至整个实体经济,产生单体机构风险向系统性风险演变的可能。

以融资租赁业务为例,融资租赁是一种物权与债权结合的融资方式,经营融资租赁的公司都可以吸收有限存款。但长期来融资租赁公司分三类规则管理:银监会审批的金融租赁公司,商务部审批的外资融资租赁公司和商务部、国税总局审批的内资融资租赁公司。监管主体不同导致同样的业务,既可能被定义为金融业,也可能被定义为商贸流通业,包括财务制度和缴纳的税收也不同,市场管理较为混乱。

面对新形势新格局带来的新挑战,各监管部门应适时结合运用功能监管理念,逐步探索更为有效的监管协调与合作机制。在明确划分“一行三会”职权职责、特别是对交叉性金融业务和金融控股公司监管职责的基础上,加强“一行三会”等金融监管部门之间的监管协作,建立高效率、不定期、机制化的信息共享安排,明确监管信息收集的边界,通过更有效的信息共享和监管协调,兼顾了解掌握风险和降低监管负担的平衡;完善跨行业、跨市场、跨境金融风险监测评估机制,建立有效的、具有可操作性的危机处置合作机制,加强重大风险的识别预警,防止风险的交叉传染和蔓延;在金融综合经营过程中,审慎确定包括法人隔离等在内的风险隔离机制,简化和清晰监管职责划分、减少监管重叠和监管真空。

厘清监管机构与金融机构的权责边界,完善宏观审慎监管体系

金融发展史表明,金融监管的有效性不取决于“谁来监管”,而取决于“如何监管”。在金融监管体制改革的问题上,核心是监管模式与金融业发展状况相匹配。西方的自由市场经济认为市场能实现对资源的有效配置,产品的供给和需求虽然可能在短期内失衡,但自由市场能够迅速出清,实现资源的有效配置。近几十年来,西方主流的政府监管指导思想是“大市场、小政府”,市场能解决的问题,尽可能不介入监管。只有在市场失灵、某些关键机构的业务经营产生严重的负的外部性时,才需要介入监管,防止负的外部性的全面扩散。

以互联网金融监管为例,互联网金融带来的金融脱媒对监管当局的监管手段的有效性提出了挑战:一是互联网金融以网络作为交易的平台,实行的是跨区化和虚拟化交易,导致监管当局在稽核审查和现场取证时会面临技术性困境;二是互联网金融实质上形成的是混业经营的模式,而目前针对互联网金融的监管仍旧是分业监管的体系,实际上形成了经营模式与监管模式的错配性,监管难度大大增加;三是互联网金融在实际的交易程序设计、交易产品设计等方面往往具有较高的信息化程度和科技化程度,现有的监管体系难以进行有效的监管。因此,2015年7月央行等十部委联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,明确了分类监管的基本框架,确立了“适度监管”的原则,但如何真正协调好互联网金融监管和创新的平衡问题是考验监管当局的难题之一。

从目前情况来看,我国监管机构的权力相对宽泛,对于如何行使监管权力关注较多,而相对忽略了对法人方权益的维护和对监管者的监督和约束,监管行为往往渗入到金融机构日常经营的各个方面,使得金融机构的市场化、商业化经营行为难以充分开展,有时不得不通过其他渠道规避监管,反而形成新的风险。因此,在监管改革中,应立足于金融机构经营行为是否存在负外部性以及这种负外部性的严重程度,明确监管机构和金融机构各自的权责边界。一方面要完善宏观审慎监管体系,进一步夯实风险监管的基础,在关注信用风险的基础上,要进一步完善流动性风险和市场风险、操作风险、利率风险、声誉风险等传统风险以外的监管标准。同时,要建立和完善宏微观审慎监管体系及协调框架,综合考虑混业经营与分业监管的调整完善、机构监管与功能监管的交叉定位、微观审慎监管与宏观审慎监管的协调配合等诸多问题,加强监管协调与信息共享。另一方面要坚持监管引导与市场选择相结合原则,即给予金融机构根据自身情况和市场前景进行自我选择的空间,适度减少以事前准入审批为代表的行政性监管措施,更多地运用市场手段调节金融机构经营行为,充分发挥市场约束作用,促进金融机构差异化发展。总之,监管机构主要负责宏观审慎监管框架的制定和系统性区域性风险的防范,切实降低金融机构负外部性的影响,而将业务准入和竞争方式等法人主体经营行为的自主选择权更多地交给市场决定,真正实现金融机构的可持续发展。

当前,我国有12家金融机构入选巴塞尔委员会确定的75家全球系统重要性银行备选名单,数量超过美国,位列第一,其中工商银行、农业银行、中国银行已经成为全球系统重要性银行。随着我国银行的国际化程度越来越高,参与全球金融治理和监管改革的外在压力和内生动力也将显著增加。这更需要我们加强对金融体系变革艰巨性及复杂性的深刻认识,切实处理好法人、监管、立法之间的权责关系,并通过建立一整套科学的审慎监管规则,通过完善风险为本的制度安排,通过提高市场透明度和公平性,引导金融机构建立并不断加强合理的激励约束机制、完善金融机构公司治理体系,稳步开展综合化、多元化经营,逐步完善市场的自我治理机制与监管有效性,从而维护有序的创新、竞争和金融稳定,在未来的全球竞争中获得新的机遇。

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