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美欧存款保险制度与中国金融改革

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文/中国社会科学院马克思主义研究院研究员 杨斌

本文编辑/陈旸

一些美欧国家的法规、文件规定金融衍生品在法律上享有超级清偿优先权。本文认为,这种制度安排不利于保护存款人利益。本文主张,中国深化金融改革应借鉴罗斯福时代和西方社会改良时期的成功经验,创造出更高效率、更加安全的银行存款保险模式。|

2016年伊始,国际金融领域发生了一件鲜为人知的大事,欧盟制定的挽救濒临破产银行的内部资金救市法规(BAIL-IN)开始生效。不同于2008年全球金融危机中政府动用外部的巨额纳税人资金挽救失败银行(BAIL-OUT),今后将罚没民众存款、养老金等内部资金来救助银行。

塞浦路斯危机或重演
美国公有银行协会总裁艾伦·布朗(Ellen Brown)撰文称,这是比“伊斯兰国”(IS)更为可怕的金融恐怖主义。2013年3月,塞浦路斯曾经见证过这种救市的灾难性效果,当地众多私营企业因银行存款遭到冻结而被迫停业倒闭,民众在其养老金、银行存款遭到无情罚没后难以维持生计,实体经济濒临崩溃边缘,社会失业率飙升。
2009年,欧盟筹划成立了总部设在瑞士巴塞尔的金融稳定委员会,这一机构与各国的金融当局进行了多边磋商,制定了罚没各国民众存款用于挽救陷入危机的银行的法规、程序。2016年,欧盟新法规生效意味着塞浦路斯的灾难将逐步推广。
一些美欧国家的法规、文件规定金融衍生品在法律上享有超级清偿优先权,超过银行存款、债券、养老金等任何其他债权,这意味着倘若银行因金融衍生品投机失误发生财务危机,天文数字的金融衍生品将独占银行的全部担保资产,其他债权合同无论是否拥有担保条款或保险条款,都必须在履行金融衍生品合同之后才能获得清偿。民众存款属于没有担保条款的债权,尽管美国联邦存款保险公司向每个银行账户提供25万美元保险,但是,联邦存款保险的资金主要来自存款保险缴费,合计数百亿美元的保险缴费根本无法抵御系统性风险,特别是金融衍生品投机失败造成的巨额亏损。
从事金融衍生品投机只须支付金额很低的保证金,少量投机资金凭借高杠杆率就能进行数十倍杠杆的交易,发生财务危机时却享有超级优先权,可获得全额担保资产赔偿。相比之下存款人必须支付给银行100%的资金,在清偿顺序中却排在高投机杠杆的金融衍生品之后,存款人并未参与经营并分享银行投机获得的利润,却被要求对银行投机失败负责并承担风险,存款人所承担的风险与其获得的收益、赔偿的权利完全不对称。

中国应借鉴罗斯福时代的成功经验
中国深化金融改革并建立有中国特色的银行存款保险制度,应借鉴罗斯福时代和西方二战后社会改良时期的经验,因为其成功避免了发生大的金融危机,长达数十年没有发生挤兑恐慌、银行破产事件。但是,中国绝不能效仿当前美欧的金融自由化模式,原因是其导致了“大萧条”以来最严重的金融危机,诞生于罗斯福时代的存款保险制度正蜕变为存款掠夺制度。
当前美国的金融模式以及银行存款保险制度,同罗斯福时代和西方社会改良时期相比,从根本上和在诸多方面都发生了截然相反的变化。在罗斯福时代,具有系统重要性的是民众银行存款安全,金融衍生品被认为具有系统破坏性而遭到禁止。与之相反,近年来美国政府的种种做法和权威法规、文件显示,当前美国金融模式认为金融衍生品具有系统重要性,甚至不惜动用远远超过国内生产总值的巨大财力,政府巨资救市和美联储反复开动印钞机,民众存款则变成了为挽救私人银行可以牺牲的代价,以弥补华尔街天文数字的金融衍生品泡沫投机坏债。
当前美欧金融模式中金融衍生品享有超级待遇,是因为金融衍生品涉及到享有统治特权的金融资本利益。罗斯福时代的“大萧条”动摇了人们对资本主义的信心,必须惩办罪魁祸首并维护民众利益才能恢复信心,因此必须不惜代价维护民众存款并禁止金融衍生品。罗斯福时代将限制金融资本贪婪和维护民众利益作为改革方向,认为加强政府的干预、金融监管才能促使市场经济更好发挥作用,必须禁止银行动用民众存款从事股票等各种金融投机,必须大力扶植实体经济并遏制虚拟金融泡沫经济,以缓解大规模失业、促进经济复苏并应对战争威胁。
当前美国金融模式将放纵资本贪婪追逐最大利润视为改革方向,认为取消政府干预、金融监管才能促使市场经济更好发挥作用,应该鼓励银行动用民众存款进行股票融资等各种金融投机,扶植虚拟金融泡沫经济。
罗斯福总统建立的银行存款保险制度的关键内容,并不局限于建立联邦存款保险公司并救助濒临破产银行,向缴纳保险金的银行提供每个账户一定数量的保险。银行存款保险金制度能够抵御分散的微观风险,却难以抵御宏观的系统性经济风险。罗斯福总统的银行存款保险制度成功的关键,还在于制定了一系列抵御宏观系统性风险的政策法规,确保民众存款不受金融资本贪婪投机的威胁,否则无论多少存款保险金也无法弥补投机亏空。具体法规包括限制金融投机的《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act),禁止吸收民众存款的商业银行参与各种金融投机,从事股市等各种投机的投资银行不得吸收民众存款,金融衍生品因具有高度风险而遭到禁止。这样就确保了宏观的系统性风险大大减少,银行从事实体经济的存贷款业务风险远远小于投机,联邦存款保险公司具有能力补偿微观的经营性风险。罗斯福总统还采取了一系列经济政策进行宏观调控,以减少经济危机给银行、企业带来的宏观的系统性风险,防止存款保险金难以弥补经济危机中大面积亏损,最重要是确认银行存款具有必须维护的系统重要性,必要时可运用国家信用开动印钞机确保民众存款安全。
当年罗斯福面临着有史以来最严重的银行破产危机,有超过600家美国银行在两个月中破产倒闭,但是,罗斯福通过银行休假、整顿并惩办腐败分子,建立银行存款保险制度等一系列措施,全额保障了民众银行存款安全并挽回了损失。由此可见,当前美欧推行的新法规根本没必要,可能像“大萧条”一样带来货币供给崩溃和国民经济瓦解的灾难。2016年欧盟实行的新法规意味着全球经济动荡的风险骤然加大,可能爆发具有“大萧条”特点的特大混合型经济金融危机。倘若效仿美欧模式,中国将会遭受出口骤降与内需崩溃的双重打击。

存款保险制度、金融衍生品与深化改革
中国深化金融改革应具有战略眼光并应发挥社会主义优势,借鉴罗斯福时代和西方社会改良时期的成功经验,采取下述措施创造出更高效率、更加安全的银行存款保险模式。
第一,中国应坚持社会主义国有银行模式的独特优势。国有银行本身就是一种能够保证民众存款安全的制度,它既能进行公众监督、改善经营,又能制止投机风险,优越于美国为私营银行设计的部分存款保险制度。国有银行的庞大规模本身就能聚集资金抵御分散的微观风险,同时又能配合政府宏观调节控制宏观的系统性风险,还拥有良好的社会责任感、国家信用和资金规模的支持,完全有能力、有义务向民众提供更优越的全额存款保险。维护社会经济稳定的需要也意味着有必要提供这样的保险。当前中国应考虑实行保护价格,防止基础工业困难扩散威胁到整个经济,避免宏观系统性风险扩大银行的不良债权、威胁民众存款安全,应充分发挥国企相互合作优势而不依靠价格补贴,以免加重财政负担。
国有银行在资产规模、信誉、社会责任方面有独特优势,西方国家曾多次将国有化作为挽救破产私有银行的有效措施。20世纪末,瑞典曾因房地产泡沫导致众多私营银行濒临破产,后来通过国有化运用国家信用有效防止了挤兑存款恐慌,通过整顿重组、引入公众监督并且禁止参与各种金融投机,确保了全部民众存款安全并且取得了良好的经营业绩。美国的银行存款保险模式主要针对私有银行,其资产规模、信誉、能力有限,易于发生破产倒闭,难以抵御微观经营性风险和宏观系统性风险。近年来,美国联邦存款保险公司和英国中央银行的联合文件,也声称罚没存款旨在“促使全球具有系统重要性的私营金融机构恢复正常经营”,因此,中国根本没有必要效仿美欧罚没民众存款挽救失败私有银行的法规。
第二,中国应将以前国有银行全额保障民众存款安全的传统制度化和法律化,明确国有银行如何聚集资金抵御微观的经营性风险,如何配合政府进行宏观调节控制宏观的系统性风险,如何加强国有银行的全民属性并引入社会公众参与、监督,及时制止威胁存款安全的各种金融投机活动,参与改善银行经营和督促更好履行社会责任、义务等等。国有控股大商业银行没有必要效仿美国的部分存款保险制度,这样等于鼓励放弃国有银行应该具有的抵御宏观、微观风险的能力,放弃有能力、有必要承担的维护民众存款安全和金融稳定的社会责任,鼓励经营人员为了获取高回报从事高风险的金融投机活动,还像美国银行那样投机失败后将损失转嫁给社会公众来承担。
第三,中国国有银行屡次克服了不良债权危机并全额保障了存款安全,中国不应该抛弃本国维护民众利益的成功经验转而效仿美国模式。中国应坚持国有银行全额存款保险制度的意义不局限于存款本身,主要目的是杜绝民众因担忧存款损失而挤兑银行的极端危险,确保货币供给不会发生乘数扩大的崩溃连锁反应,确保维护整个金融体系和国民经济安全的底线。因此,不必拘泥于保险缴费,而应准备必要之时动用国家财力和货币发行做补充。2008年,美国挽救花旗银行动用了一万亿美元巨资,远远超过了联邦存款保险公司的数百亿保险缴费,也说明不应拘泥于保险缴费平衡,而应具备宏观战略眼光。银行危机爆发时唯有全额存款保险能够杜绝挤兑存款恐慌。2008年,金融危机爆发时,欧洲国家果断将困难银行国有化并承诺无限度存款担保,有效制止了挤兑恐慌的蔓延和银行危机的扩散。
第四,中国可以考虑对民营银行、合作制银行实行部分存款保险制度,同时还应该考虑采取瑞典等国家的成功国有化办法,帮助这类银行进行整顿、重组,以减少民众的存款损失。2014年,江苏某中小银行在经营良好情况下发生信用危机,该银行用成堆的现金展示也无法阻止民众恐慌情绪爆发并加入提款挤兑的行列,说明向规模较小的民营资本开放银行领域将会不可避免地加大存款风险,特别应警惕频繁发生的私人老板卷款潜逃事件在敏感的银行领域重演并引起金融恐慌连锁反应。
第五,中国绝不能效仿美国金融法规和联邦存款保险公司的规定,给予金融衍生避险合同超级优先清偿待遇和用存款弥补投机损失。中国应该意识到国有银行拥有充分的财力和能力来抵御微观的经营性风险和宏观的系统性风险,唯一无法抵御的就是引入西方金融衍生避险工具之后,可能诱发远远超过国民经济规模的天文数字投机坏债损失。中国应将禁止国有银行从事金融衍生品交易列为最重要的维护民众存款安全的政策措施,将其纳入金融法规和国有银行的规避风险制度建设。
中国许多地方政府希望效仿上海模式成立自由贸易区,西方跨国企业、银行在区内将享有更大的商业、金融交易自由,很可能利用利率、汇率等风险推销金融衍生避险工具。由于人们不了解金融衍生品隐藏的欺诈作弊等风险,众多国企、民企曾蒙受巨大损失,促使国资委于2009年2月出台《关于进一步加强中央企业金融衍生业务监管的通知》,要求央企审慎开展金融衍生业务,保护国企免受欺诈并呈现出超越美欧企业的增长势头。倘若中国国企、银行继续不搞金融衍生品投机赌博,就能在西方银行、企业因投机陷入衰落时稳赢竞争优势。

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