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“十三五”住房金融改革发展的新思路

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文/中国人民银行金融研究所研究员 温信祥、中国人民银行货币政策司助理研究员 张双长

本文编辑/丁开艳

“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”是“十三五”规划纲要确定的住房体系改革目标。本文立足我国国情,并借鉴国际经验,对“十三五”期间住房金融改革和发展有关问题进行了研究,提出了新方向、新思路.|

住房金融是金融资本与住房市场的重要结合点,对于促进住房市场发展和推进住房制度改革具有重要意义。长期以来,我国金融体系在支持住房制度改革和推动房地产市场发展方面发挥了积极作用。“十三五”规划纲要明确了“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”的目标,并提出了“完善投资、信贷、土地、税费等支持政策”的要求。这为进一步深化住房金融改革,改善住房金融服务提出了新任务、新要求。

我国住房金融体系已初步形成,但仍存在一些不足

自20世纪90年代推进住房体制改革以来,我国住房供给和消费环节对金融支持的依赖度都大大增加,逐步形成了“以商业性为主,合作性为辅,政策性为补充”的住房金融体系,对我国发展房地产市场和满足居民住房需求提供了重要支持,但也存在一些制约因素和问题仍待破解。

一是商业性住房金融以银行信贷为主,已初具规模,但仍有较大发展空间,且存在产品单一、风险分担和转移机制不健全等问题。从住房消费看,随着房地产市场发展,近年来个人住房贷款也呈快速增长态势,个人住房贷款余额与国内生产总值(GDP)的比重一直持续上升,2014年末达到18.1%,比2008年提高8.7个百分点,但仍明显低于美国(59.4%)、英国(50.0%)、德国(43.2%)等发达国家。从住房供给看,近年来房地产开发贷款占GDP比重的增幅低于个人住房贷款,2014年末为8.9%,比2008年提高2.8个百分点。随着金融市场的发展创新,房地产开发企业也更多地通过股票、债券、信托等渠道获得资金支持。但由于前期我国住房市场总体处于供不应求的状态,市场发展更多偏向于住房开发,存量房产交易的占比相对较低,商业性住房金融也主要针对新房和购买,对存量住房维护、周转等环节的支持力度相对较小。同时,由于我国的社会储蓄率持续较高,银行资金来源较为充足,发放增量贷款的积极性和空间较大,加之住房抵押贷款资产证券化等金融产品试点推出时间较短,我国的住房金融二级市场处于初级发展阶段,商业性住房金融产品较为单一,住房贷款的风险分担和转移机制也需加快健全。

二是住房公积金缴存范围和金额不断扩大,贷款规模快速增长,为房地产市场发展提供了有力支持,但也面临一些挑战。住房公积金是我国住房制度的重要组成部分,本质上是一种强制的合作性金融。政府通过强制归集住房公积金,服务于按时足额缴存职工的住房融资需求,形成了封闭的融资体系。截至2014年末,全国住房公积金缴存总额达到7.5万亿元,累计发放贷款2186万笔4.2万亿元,贷款余额2.6万亿元。但由于住房公积金强制缴纳,且按照“低存低贷”原则确定存贷款利率,使得购房能力有限的中低收入家庭不但难以享受贷款利率优惠,还要承受存款利率较低的损失,为收入较高、购房能力较强、能够获得公积金贷款的家庭提供逆向补贴。同时,政府并未为住房公积金提供实质性支持,反而由于住房公积金运用(包括公积金贷款、存放银行以及支持保障性住房建设等)的收益明显高于支付的公积金存款成本,一定程度存在对缴存职工合理收益的侵占。如何进一步解决住房公积金制度的普惠性、包容性和合理性,不仅需要从住房公积金制度本身入手,还与房地产市场发展等密切相关,极具挑战。

三是政策性金融对住房开发的支持力度不断加大,但尚未形成有效支持住房消费的政策性金融体系。“十二五”期间,政府高度重视保障房建设开发,并采取了多项措施推进有关工作。特别是2014年人民银行创设了抵押补充贷款(PSL),为金融机构扩大对棚户区改造等保障性住房开发的信贷投放提供了重要的资金来源。截至2014年末,全国保障性住房开发贷款余额为1.14万亿元,同比增长57.2%,占全部住房开发贷款余额的35%。同时,虽然也通过财政补贴等方式,支持了廉租房、公租房等租赁性住房消费,但仍缺少对住房抵押贷款、公积金贷款等购买性住房消费融资的政策支持,不利于培育和提高居民家庭的住房消费能力,难以满足以政府为主提供基本保障的住房供应体系。

国际上各具特色的住房金融模式,具有重要的启示意义

从国际上看,在住房金融领域,大多数国家以商业性金融、合作性金融和政策性金融中的一项或多项作为主导,形成各具特色的住房金融模式。

以政策性住房金融体系为主的模式

法国的住房金融体系由政策性金融和商业性金融组成,并以政策性金融为主。一是公益性住房建设优惠贷款。公益性住房开发机构向中央储蓄银行申请优惠贷款,利率比市场贷款利率低2个百分点左右,期限也可长达市场贷款期限的两倍。二是住房储蓄贷款。法国居民住房储蓄利率为4%,存期达到4年还可获得国家奖励的1%利息,资金全部来自中央财政。储户通常还会与银行签订合约,存满4年即可获得固定利率6%的住房贷款。三是政策性贷款和担保。政府为低收入家庭提供零利率住房贷款,资金直接来自中央财政。符合特定条件的低收入家庭,还可向政府申请住房贷款的还贷津贴。此外,法国还成立了住房购置担保基金会,为低收入家庭商业性住房贷款提供担保,国家财政为该基金会提供支持。四是政策咨询中介服务。法国国家住房信息中心为居民免费提供住房购买、租赁及贷款等方面信息咨询。

韩国住房金融的主体是国民住宅基金和住房金融公司。一是国民住宅基金。国民住宅基金由政府设立,委托韩国国民银行管理,目的是促进住房建设,支持低收入家庭购买住房。资金来源有政府财政、要约储蓄、国民住宅债券和住房福利彩票。其中,国民住宅债券利息很低,由政府强制购买。筹得低成本资金后,向公共住宅建设提供资金,并向中低收入群体发放全额房屋租赁资金、个人购房贷款等。二是住房金融公司。住房金融公司是政府控股企业,并吸收私营银行参股。资金来自资本金、发行住房抵押贷款证券、担保费以及向政府贷款等。资金主要用于从金融机构购买长期固定利率的住房抵押贷款,或者为低收入人群住房抵押贷款提供担保等。

以合作性住房金融体系为主的模式

新加坡以强制性储蓄的合作性住房金融作为绝对主导,并由政府提供必要的财税和补贴支持。政府强制公民缴纳公积金,缴费率由政府视国民经济整体状况调整。政府对公积金免税,并为公积金存款提供担保。公积金由中央公积金局归集、管理和使用。沉淀资金委托新加坡国有投资公司经营,20%准备以应付提存,80%按照市场化原则运作,主要投资于政府债券。政府又将发债筹得资金转给建屋发展局,由建屋发展局负责发放低息住房抵押贷款和用于公共组屋建设。公积金的运营不以营利为目的,政府为中央公积金在支持住房事业发展中产生的亏损提供补贴。

德国是合作性和政策性相配合的住房金融模式。一是住房储蓄银行。基本运营模式是吸收居民储蓄存款,并向满足一定条件的储蓄客户发放长期、稳定、低利率的购房或建房贷款。住房储蓄银行的存贷款利率均远低于商业银行存贷款利率,且长期保持不变,实际上是一种互助的合作性住房金融体系。政府对住房储蓄体系给予免交存款准备金、税收优惠、住房储蓄补助奖励等支持。二是地方政府参与或直接投资设立促进住房建设的政策性金融机构,主要职能是为中低收入家庭建房和为私人投资建造低租金住房发放优惠利率贷款资助。

以商业性住房金融体系为主的模式

美国的住房金融体系以商业性机构为主,但政策性机构也发挥了重要作用。美国住房金融体系可分为一级市场和二级市场。一级市场由商业银行、储贷协会、互助储蓄银行等金融机构向购房人发放住房抵押贷款,若住房贷款价值比超过一定比例,借款人必须购买抵押贷款保险。二级市场实际上就是住房抵押贷款证券化的过程,通过住房抵押贷款证券化,分散贷款发放机构的信用风险和市场风险,提高一级市场资金流动性。二级市场由政府支持的房地美和房利美两家机构主导。政府设立联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室,分别负责一级市场和二级市场的监管。美国政府通过对主要服务低收入阶层的储贷协会减免税收、由联邦住房管理局和退伍军人管理局提供保险和担保责任、为房地美和房利美提供支持等方式,对住房金融体系给予政策性优惠。

日本的住房金融体系包括商业性和政策性机构两部分,分别对较高收入和中低收入家庭的住房消费提供支持。其中,政策性机构包括住宅金融公库和住宅金融支援机构,均为政府全资所有。住宅金融公库主要为居民购买自住住房、改建或大修住房提供长期、稳定、低息贷款,向中低收入家庭福利住房建设机构提供优惠贷款等。住宅金融支援机构的业务包括:住房抵押贷款证券化,为商业性机构发行的住房抵押贷款证券提供担保,向商业性机构提供住房贷款保险,直接发放灾后重建低息贷款、特殊人群住房建设和购买贷款等。政府对政策性机构提供一定的财政补贴和税收优惠。

近年来,随着互联网科技的加速发展,以及共享经济理念的不断普及,房地产市场逐步发展出了以Airbnb(Air Bed and Breakfast)等为代表的住房消费新模式。2008年8月,Airbnb成立,总部设在美国加州旧金山,是一个旅行房屋租赁社区,用户可通过网络或手机应用程序发布、搜索度假房屋租赁信息并完成在线预订程序。目前,Airbnb用户遍布190个国家近34000个城市。这种模式较为适宜在住房供给相对充足甚至过剩的地区推广。居民家庭可以将多余的房屋提供给旅行度假等短期租赁客户,有利于提高房屋使用效率,增加房屋拥有者的收入来源,从而有利于盘活过剩的房屋存量。从融资模式看,这些新兴的住房运营模式主要通过私募股权投资基金/风险投资基金(PE/VC)等途径获得融资支持,截至2012年10月,Airbnb一共获得了三轮共计约2.37亿美元融资,2015年又进行了约4.75亿美元的新一轮融资,整体估值近200亿美元。

总体看,各国住房金融体系虽因国情不同而各具特色,但其发展改革中的许多做法,对我国“十三五”深化住房金融改革具有重要的启示意义。一是政府支持力度较大。无论各国主要采用何种住房金融为主导的体系,政府都通过注资、税收优惠、风险分担等提供了显性或隐性支持。如日本住宅金融支援机构可免缴所得税等税收,新加坡规定公积金投资亏损部分由政府动用国家储备金弥补等。二是政府支持模式可以多样化。既可由政策性机构直接发放优惠贷款,也可对抵押贷款、抵押贷款证券进行担保,提供间接支持。既可直接在一级市场发放贷款时提供优惠利率,也可发展二级市场抵押贷款证券。既可对住房贷款予以减免税收、提供贴息等支持,也可对住房储蓄提供奖励等。三是住房金融机构应具有较为完善的公司治理结构。无论是商业性机构,还是政策性、合作性机构,都需要建立符合现代公司要求的治理和内控结构,以确保稳健可持续运营,避免道德风险和腐败问题。四是金融支持住房的方式也在不断创新。随着新科技、新理念的迅速发展,住房供给和消费方式不断发生变化,住房金融产品也需要随之创新,积极鼓励并加大PE/VC等直接投资渠道对住房市场的支持力度。

全方位推进住房金融改革,为“十三五”期间健全住房供应体系创造更有利条件

住房金融改革的根本目的在于为健全住房供应体系创造有利条件,切实改善金融支持住房市场改革发展的服务水平。把握住房市场改革和发展方向,是实施住房金融改革的前提。要做到这一点,首先应对我国住房市场有清晰的认识和判断。总体看,当前我国的住房供求大体平衡,主要是存在结构性问题。据有关资料测算,我国城镇居民家庭户均住房套数约为1.1套,接近1.12套至1.14套的国际平均水平,住房供给基本满足需求。但是,住房供需在不同城市、不同收入群体间还存在较为严重的结构性问题。一些城市出现了较为严重的住房过剩问题,需要大力化解库存,住房增量发展空间有限。但一些人口流入较多的大中城市,以及中低收入群体,住房需求仍难以得到充分满足。

鉴此,“十三五”期间,要通过盘活存量,提高质量,解决住房市场结构性问题,真正构建并完善以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供给体系。一方面,要适应人口流动方向和结构,适当调整区域间土地和住房供给,既要合理增加短缺地区、更适应中低收入群体需要的住房供给,更要对过剩的住房库存进行有效归集和再分配,盘活存量。另一方面,也要按照绿色节能、舒适便捷等要求,改善增量和存量住房质量,实现住房更新换代。同时,也要继续从需求侧入手,运用财政货币政策工具,调节财富和收入分配,理顺住房市场需求,切实保障居民基本住房消费,并合理抑制投资投机需求。

具体而言,“十三五”期间我国住房金融改革应坚持统筹总量和结构、供给和需求、一级和二级市场、增量和存量、直接和间接融资的基本原则,通过进一步健全政策性、合作性和商业性金融合理分工、互为补充、良好互动的住房金融体系,创新住房金融体制机制,丰富住房金融工具和产品,提高住房金融服务水平,为健全住房供应体系提供保障和基础。主要政策措施包括:

第一,用好财政金融政策,加大政策性金融对住房市场的支持力度,为政府提供基本住房保障创造条件。一是发挥社会政策托底作用,切实保障居民基本住房需求。划出专门资金,通过提供资本金、设立担保基金等方式,利用财政资金撬动社会资金支持保障性安居工程建设,并加大对居民家庭贷款购买和租赁保障性住房的贴息力度。同时,对居民购买保障性住房的利息支出,或租赁各类住房(不限于保障性住房)的租金支出,允许抵扣个人所得税,在保证相对公平的基础上,支持较低收入群体的基本住房消费。二是增强对开发性金融参与棚户区改造等住房建设的财政金融支持。继续利用中央银行发放抵押补充贷款(PSL)等方式,为开发性金融参与棚户区改造提供低成本资金,同时参考专项金融债利息补贴的方式,为金融机构支持保障性住房建设提供财政支持。三是研究设立专门机构支持住房抵押贷款证券化。借鉴美国经验,由国家财政和中央银行等共同出资并提供兜底支持,设立类似于美国房地美、房利美的国家性住房金融支持机构,专司住房抵押贷款证券化业务,推动住房金融二级市场发展,提升金融机构支持住房改革和发展的动力。

第二,优化住房公积金制度,改善合作性金融支持住房市场发展的效率,促进健全住房供应和需求体系。按照改革成本最小化的原则,基本保持现有的强制性住房公积金制度不变,并做必要优化。一是理顺住房公积金收益分配制度。继续保持相对较低的住房公积金贷款利率,扣减必要的管理成本后,将资金运用收益全部返还缴存职工,同时对住房公积金收益减免税收,提高缴存职工的收益水平,提升公积金制度的包容性和合理性。二是增强住房公积金的结构调节功能。借助已有的城市层面住房公积金体系,推动各城市住房公积金分中心与当地城市商业银行、农村商业银行等法人银行合作。根据各地区不同情况,二者相互支持、相互补充,住房公积金存在缺口的,可由商业银行提供公积金贷款,公积金中心只需补足利息缺口;住房公积金存在盈余的,则可允许公积金通过银行发放商业性住房贷款,提高缴存职工的公积金存款收益。同时,也可利用地方政府与当地法人银行的密切关系,通过当地法人银行向当地住房公积金体系提供必要的政策性支持,从而增强合作性金融调节住房市场区域结构的功能,支持各地区住房市场平稳健康发展。

第三,大力发展商业性住房金融,提高金融支持住房市场的服务水平,满足多层次市场需求。一是继续实施差别化住房金融政策。发挥金融杠杆功能,调节住房供求结构优化,优先满足居民家庭的住房消费需求,适度抑制住房投资投机需求。二是创新商业性住房金融产品和服务。针对存量住房归集和再分配,开发相应的金融产品,化解住房库存。为改善住房质量,实现住房绿色化、节能化、舒适化和便捷化,可考虑针对有关住房设备的运营和维护,专门开发融资租赁等工具。三是进一步开拓直接融资渠道。积极推动股票、债券、房地产投资信托基金(REITs)等直接融资方式发展,改善住房金融支持途径,降低住房开发和消费的杠杆,有效防范和化解金融风险。针对Airbnb等新兴的住房消费模式,利用PE/VC平台的作用,支持其初期发展。

此外,还要研究完善住房租赁和买卖有关法律法规,保障住房消费者的合法权益,以建立购租并举的住房制度。例如,可考虑借鉴德国经验,对房屋租赁合同内容做进一步明确,保障原有租户的优先续租权,同时通过立法对房东恶意涨价、随意毁约等行为予以严格约束,增强房屋租赁行为的稳定性,提高租赁房屋居住的积极性,在有效满足住房消费需求的同时,缓解居民家庭购房压力,促进稳定房地产市场价格,实现房地产市场的平稳健康可持续发展。

(本文仅代表作者观点,不代表供职单位意见。)

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