文/财政部财政科学研究所国有经济研究室主任 文宗瑜

本文编辑/丁开艳

我国的国资国企改革深化已经正式启动。在分析当前国资国企改革继续深化的共识基础上，本文认为国有资产与国有资本收益支持经济社会发展的公共导向已明晰，并进一步针对国有资产与国有资本收益如何发挥公共导向作用提出了建议

中共中央十八届三中全会拉开了 全面深化改革的序幕，国务院已经正式出台了国资国企改革的文件，标志着国资国企改革深化已经正式启动。与上一轮国资国企改革相比，此轮国资国企改革阻力 大，任务重，要攻坚克难。如果说2014年是此轮国资国企改革的准备年，那么，2015年就是此轮国资国企改革的启动年，随着2016年国资国企改革的实 施与推进，预计还会有相应的配套文件陆续出台。从已经出台的国资国企改革文件内容看，不仅要求尽快启动国资国企改革，而且还要求在国资国企改革继续深化 中，要充分体现国有资产与国有资本收益用于支持经济社会协调发展的公共导向。

国资国企改革继续深化的共识及要求

国资国企改革既是一个老 问题，也是一个新问题。把国资国企改革当作一个新问题看，主要体现在国资国企改革继续深化要攻坚克难，要从“管人管事管资产”向“以管资本为主”转变，要 从国有企业导向转变为国有资本导向，要推进特大型、大型国有企业的混合所有制改革。经过从中共中央十八届三中全会召开以来近两年的讨论争论及探索，当下国 资国企改革继续深化的共识已经达成，具体要求已经明确。

国有资产管理从“管人管事管资产”转到“以管资本为主”

国 资国企改革的继续深化，要按照“以管资本为主”及资本导向的要求把国资管理尤其国有资本运营的部分权力转交给市场，进行行政管理职能与产权代表职能的分 离；国资管理的两种不同职能分别由两个不同的主体行使，尤其是产权代表职能更应强调由市场化的主体来行使。从具体操作层面而言，是国资管理机构的更多行政 审批事项取消或下放。以管资本为主的新国资管理模式，除了要推动国资管理机构转变政府职能外，还要搭建国有资本运营的市场化平台，并塑造国有资本运营的市 场化主体。在某种意义上，国有资本运营的市场化平台应以新组建的国有资本投资公司与国有资本运营公司（以下简称“国有资本投资公司和运营公司”）为依托，把不依赖政府行政力量而公平参与市场竞争的国有资本投资和运营公司塑造成为国有资本运营的市场化主体。

国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开放及发展混合所有制企业

国资国企改革的继续深化，强调国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开放，允许外资民资等入股参股或控股这些经营领域的国有企业，从而实现这些经营领域的国有企业向混合所有制企业转变。国企垄断或相对垄断经营领 域向外资民资开放，是发展混合所有制经济；国企允许外资民资入股参股或控股，是发展混合所有制企业。就当下中国实行更高水平的对外开放而言，发展混合所有 制经济更迫切。当然，在推进发展混合所有制经济改革的同时，也要加快发展混合所有制企业的改革。就发展混合所有制企业改革而言，在关系国家安全、国民经济 命脉的重要行业和关键领域，可以继续保持国有资本的绝对控股；在重要领域如石油、石化、电力、电信等，可以适度引入非公有资本而实现国有资本的相对控股； 在一般领域如钢铁、煤炭、设备制造等，可以更多地引入非公有资本，只保留国有资本参股甚至国有资本全部退出。通过国企垄断或相对垄断经营领域向外资民资开 放，可以推进这些领域及其他领域各种资本共同入股的混合所有制企业数量的增加。混合所有制改革的推进，仍可以允许少数国企垄断或相对垄断经营领域不向非公 有资本开放，对于少数不向非公有资本开放的国企垄断或相对垄断经营领域，应以“负面清单”的方式进行公示。没有列入“负面清单”的领域或行业，原则上都应 该允许非公有资本自由进入。

推动国有资本授权经营体制改革并搭建市场化专业化的资本运营平台

国有资本授权经营体制改 革是国资国企深化改革的关键环节。在国有资本授权经营体制改革思路上，国务院与地方各级人民政府是授权主体，国有资本投资公司和运营公司是被授权的对象， 国务院和地方各级人民政府应直接把国有资本运营权授给国有资本投资公司和运营公司。国有资本投资公司和运营公司应成为国有资本出资者代表授权的运营主体， 各级政府直接对国有资本投资公司和运营公司授权。在直接授权模式下，政府、国有资本投资公司和运营公司、国有企业之间的关系更为清晰且简单，各主体的职责 权限比较明确，能够更好地形成相互分权、互相制衡的格局。而且，直接授权模式作为市场经济发达国家的通行做法，更符合市场化改革和政府职能转变与简政放权 的要求。

按“使市场在资源配置中 起决定性作用”的要求继续深化国资改革，要求把国资管理尤其是国有资本运营的部分权力转交给市场化的主体。为此，代表国家成为国有资本出资者并分级行使产 权的各级政府，可以在本级政府辖区内组建若干家国有资本投资公司和运营公司，并授权国有资本投资公司和运营公司从事市场化和专业化的国有资本运营。国有资 本投资公司和运营公司无行政级别，也得不到政府的行政支持，只作为国有资本运营的市场化主体，按照市场经济的公平竞争规则，通过市场化运营实现国有资本的 保值增值。具体而言，国有资本投资公司和运营公司的市场化运营主要体现在几方面：一是，国有资本投资公司和运营公司取消行政级别，从而彻底避免行政力量对 公司经营的干预；二是，国有资本投资公司和运营公司从公司治理到高管人员聘用等完全按照市场化的方式经营管理；三是，国有资本投资公司和运营公司必须履行 信息公开透明的义务，定期披露公司经营的重大事项，以接受社会舆论的监督；四是，国有资本投资公司和运营公司还要落实国有资本布局结构优化提升的政策要 求，实现国有股权从某些国有企业或国有公司的部分退出甚至全部退出。

构建全新的三层次国有资产管理及国有资本运营体制

国资国企改革的继续深 化，要求国资管理体制要与“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革大方向相一致，并形成相互分权、相互制衡的格局。通过国资国企改革的继续深化，构建由 国有资产管理的行政层、国有资本运营的运营层、国有企业经营的经营层三个层次构成的新的国有资产管理及国有资本运营体制。在三层次的国资管理体制中，国资 管理机构是国资管理及国有资本运营的第一个层次，应通过国资管理机构的机构改革与职能转变，构建国资管理的行政层次，与这一层次的改革相适应，要实行行政 管理职能与产权代表职能的分离，使国资管理机构专注于行政管理职能的履行；国有资本运营是国资管理及国有资本运营的第二个层次，通过各级政府对国有资本投 资公司和运营公司的直接授权，构建国有资本运营的运营层次，若干家国有资本投资公司和运营公司履行产权代表职能，以产权纽带连接数以万计、数以十万计的国 有企业或国有公司，成为国有资本运营的市场主体，从事国有资本的专业化运营；国有企业经营是国资管理及国有资本运营的第三个层次，应通过国有企业混合所有 制改革的推进，构建市场化的国有企业经营层次。

国资管理及国有资本运营 的三个层次按政企分开、政资分开、资企分开的改革逻辑，以资本为基础、以产权为纽带相互连接，推动国资管理由“管人管事管资产”向“以管资本为主”的转 变。具体而言，国有企业经营层主要通过国有股控参股的产权纽带实现与国有资本投资公司和运营公司的国有资本运营层的连接；国资管理行政层的构建要按照“使 市场在资源配置中起决定性作用”及深化国资改革的要求而与国资管理的运营层和经营层相适应；各级政府行使行政管理职能的国资管理机构应调整“瘦身”，按照 小机构、大市场的模式发展成为依法专门履行行政管理职能的“小行政管理机构”，并剥离产权代表职能而支持“大资本运营市场”的构建，使国有资本投资公司和 运营公司发展成为市场化的资本运营主体，使国有企业发展成为市场化的企业经营主体，从而发挥国资管理行政层对国有资本运营层和国有企业经营层的支持作用。

国有资产与国有资本收益支持经济社会发展的公共导向

随着国资国企改革继续深化的共识达成与具体要求明确，国资国企改革的公共导向政策也更加明晰，国有资产与国有资本的公共属性要充分体现，国有资产与国有资本收益的一部分可以用于支持经济社会协调发展。国有资产国有资本的公共导向从三方面着手。

国有资产与国有资本收益“取之国企用之国企”的思路得到调整

国有资产与国有资本归全 民所有，国有资产与国有资本依法投资运营所产生的收益理应归全民所有，国有资本收益的分配应充分尊重全体人民的所有权，实现全民共享。一段时间以来，国有 企业占有使用国有资产以及某些国企依赖垄断经营获得的利润基本上是留存在企业； 2007年国务院印发《关于试行国有资本经营预算的意见》，2008年中央本级开始实施国有资本经营预算，央企利润的一部分以红利方式上缴，随后，地方各 级也陆续向国有企业征收红利。从2008年至2013年中央本级与各地国有资本经营预算支出的数据看，占国有资本经营预算总收入的97.8%又用于向国有 企业支出，国有资本经营预算的收入支出基本上“取之国企，用之国企”，可以说，国企上缴红利的绝大部分又支出到国有企业，极大弱化了国有资产与国有资本的 公共属性。但是，随着全面深化改革的推进与经济下行，国有资产与国有资本的公共属性要得以体现的呼声越来越强。这种呼声在国资国企改革继续深化的设计中已 经得到体现，国有资产与国有资本收益“取之国企，用之国企”的思路要进行调整，国有资产与国有资本收益的一部分可以用于解决社会问题，支持经济社会协调发 展。可以说，国资国企改革深化的设计已经充分体现了这一要求。

红利征收比例逐年提高的国有资本经营预算要向一般公共预算倾斜

国有资产与国有资本收益 的一部分用于支持经济社会协调发展，首先体现在政府预算中相关预算的平衡与协调。中共中央十八届三中全会决定明确提出，要完善国有资本经营预算制度，提高 国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。随着国资国企改革的继续深化，国有资本经营预算红利征收比例逐年提高， 国有资本收益预算划转一般公共预算的比例和额度也要随之提高。通过国资国企改革继续深化，建立国有资本经营预算的收益分享机制，进一步加大国有资本经营预 算资金调入一般公共预算用于保障和改善民生支出的力度，让国企改革发展成果更多更好地惠及人民群众。增加国有资本经营预算中用于民生的支出规模，体现在国 有资本经营预算更多向一般公共预算倾斜，并逐年提高调入比例。国有资本经营预算收入的一部分用来弥补一般公共预算、解决和人民根本利益密切相关的社会问 题、服务于公共财政职能，更有利于经济社会协调发展。

国有股权向社保基金划转的力度继续加大

随着社保基金支付压力的 逐年加大，多地社保基金预算都出现了“支出缺口”，仅靠财政或加大企业征收力度弥补难以从根本上解决社保支付的压力。社保体制改革的深化，要求社保基金预 算承担扩大社保保障范围和提高保障质量的责任，社保基金预算“支出缺口”由此会进一步加大而考验社保体系的承载能力。作为弥补社保基金预算“支出缺口”的 稳定且可预见资金来源，国有资产与国有资本收益可以充分发挥作用。当下国资国企改革继续深化，支持国有资产与国有资本收益用于弥补社保，采取用收益做大保 障基金规模的方式。2015年国务院印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确提出，将部分国有股权划转全国社会保障基金管理机构持有，分 红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。2014年财政性拨入全国社保基金资金和股份552.64亿元，其中国有股减转持资金和股份82.83亿元 （减持资金21.58亿元，境内转持股票25.36亿元，境外转持股票35.89亿元）；2015年中央本级国有资本经营预算支出1405.48亿元，其 中国有股减持补充社保基金支出11.36亿元。国有股权划转全国社保基金的比例还会继续加大。从中长期来看，应按照建立全国范围内综合统筹的社保体系的思 路，要求各地国有资本经营预算中的国有股权加大向社保基金划转或直接弥补社保基金预算“支出缺口”的力度。

发挥国有资产与国有资本收益公共导向作用的建议

国有资产与国有资本归全 民所有，但是，各级政府分级行使产权的国资管理体制，不仅导致各级政府间国有资产与国有资本收益的差额巨大，而且还导致东中西部各地方政府间国有资产与国 有资本收益的差额巨大，因此，国有资产与国有资本收益一部分用于公共性与社会性支出，在实际操作中仍面临着一些具体问题。

中央本级国有资本经营预算要不要与地方国有资本经营预算连通

中央本级国有资本经营预 算起步早且覆盖的央企范围大，除此以外，央企大多数盈利能力较强，因此，央企国有资本经营预算收入规模相对较大且逐年增长；地方各级国有资本经营预算收入 规模较小，有的几乎是零收入，但是，往往国有资本经营预算收入规模越小的地方区域，社会问题越严重。就社会问题解决、经济社会协调发展全国“一盘棋”的要 求看，应尝试中央本级国有资本经营预算与地方国有资本经营预算连通，实行预算编制的协同。虽然当下中央本级国有资本经营预算支出已经有向地方的转移支付， 例如2015年中央国有资本经营预算1693.98亿元的支出安排中，对地方国有资本经营预算转移支付支出288.5亿元，但是，这仍然不是制度性的。如 果能在政策上明确中央本级国有资本经营预算与地方国有资本经营预算的连通，形成制度，那么可以全国“一盘棋”地更好发挥国有资产与国有资本收益的公共导向 作用。在当下国资国企改革的继续深化中，通过中央地方国有资本经营预算连通及中央本级国有资本经营预算支出的转移支付，对国有经济比重高、国有企业历史遗 留问题严重、社保基金预算“支出缺口”大的东北地区及西部地区进行定向支持，可以为国企混合所有制改革的顺利推进创造条件。

在中央地方国有资本经营 预算连通中，除了中央本级与地方各级国有资本经营的年度预算编制协调一致，中央本级还可以通过编制中长期国有资本经营预算来引导地方国有资本经营预算的编 制。中央地方国有资本经营年度预算编制的重点与难点是支付，除了转移支付，在预算支出上，可以按比例出资，共同设立各类产业基金而相互影响与协调；还可以 在统一的政府预算平台上实现中央地方国有资本经营预算支出的协调协同，发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的作用，通过社会性支出安排弥补一般 公共预算和社保基金预算“支出缺口”。

划转到全国社保基金的国有股权价值要不要纳入中央本级的国有资本经营预算

随着证券市场股权分置改 革所实现的国有法人股流通与国有股权向全国社保基金划转力度加大，全国社保基金规模逐年扩大。到目前为止，全国社保基金仍是逐年积累，还没有产生支出，也 没有纳入政府预算。随着国有股权划转充实社保基金力度的不断加大，划转到全国社保基金的国有股权价值波动会成为常态。为了支持全国社保基金继续扩大规模， 也为了全国社保基金在中国经济社会协调发展中充分发挥作用，应考虑把全国社保基金纳入政府预算，可以先从划转到全国社保基金的国有股权纳入中央本级国有资 本经营预算着手。划转到社保基金的国有股权应在中央本级国有资本经营预算中进行列示，对包括国有股份额变化、国有股市值变化以及国有股收益变化等在内的信 息进行统一汇总，有利于统筹管理。当然，把划入全国社保基金的国有股权纳入国有资本经营预算，是纳入中央本级国有资本经营年度预算，还是纳入中央本级国有 资本经营中长期预算，可以充分讨论与论证。

全国社保基金的资金用于弥补社保基金预算“支出缺口”

全 国社保基金作为国家社保储备基金，担负着人口老龄化高峰时期社保支出补充、调剂的重要任务。全国社保基金理事会成立的初衷是通过管理运营全国社保基金而进 一步完善社保体系，发挥其公共导向作用。截至2014年末，全国社保基金会管理的资产总额15290亿元，全国社保基金累计投资收益额5580亿元，年均 投资收益率8.36%，超过同期年均通货膨胀率（2.42%）5.94个百分点。当下，全国社保基金筹资渠道逐渐拓宽、基金规模逐年增大且投资业绩趋于稳 定，已经具备了弥补社保基金预算“支出缺口”的能力。随着经济下行压力的增大与老龄化进程的加快，各地社保基金预算“支出缺口”逐年增大，全国社保基金作 为社保战略储备基金，应适时相应启动全国社保基金的划转工作而弥补社保基金预算“支出缺口”。当下社保基金预算“支出缺口”大都集中在地方政府预算中如东 北三省，全国社保基金用于弥补地方级次的社保基金预算“支出缺口”，既涉及预算，还涉及转移支付。在预算上，应该纳入中央本级的政府预算，可以考虑纳入中 央本级的国有资本经营预算，这有利于体现全国社保基金来源于国有资产与国有资本收益的公共导向；在转移支付上，应该限定向省级次转移支付，得到全国社保基 金弥补社保基金预算“支出缺口”的地方，必须要能够实行社保省级统筹。全国社保基金用于弥补社保基金预算“支出缺口”，除了纳入预算与实行向省级转移支 付，还要实现信息公开定期披露。