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构建中国金融行为监管体系

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文/上海黄金交易所理事长 焦瑾璞

本文编辑/陈旸

自2008年国际金融危机爆发以来,各国纷纷从立法和机构设置上加强金融消费者权益保护,我国的金融监管也在制度建设、机构设置方面体现出对金融消费权益的重视。中共中央在2015年11月初发布的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中也提出将加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,健全符合我国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖。

与审慎监管不同,行为监管关注的更多是金融机构的行为表现与行为动作,是从机构行为、投资行为、交易行为与监管行为等多个角度,对市场行为进行全方位综合治理与行政监管的一种“抓源头管理”的举措,具有前瞻性、引导性的特点,其涵盖面更广,一定程度上扩大了审慎监管的覆盖范围。

因此,在我国构建金融行为监管体系,不仅可以吸取美国等西方国家的教训,预防同类金融危机,还能进一步完善我国金融监管体系,增加金融机构自身竞争力,并促进金融市场繁荣,提升金融服务质量,实现金融市场上的公平和正义。

金融行为监管的国际经验

20世纪70年代,美国国家保险协会在其发布的《市场行为检查手册》中正式提出行为监管的概念。1995年,英国经济学家迈克尔·泰勒(Michael Taylor)提出金融监管的“双峰”理论,使金融行为监管正式走入人们的视野。

国际上是从20世纪90年代中期开始金融行为监管的研究,2000年前后是第一个理论研究和实践的高峰。英国、澳大利亚、新西兰等英联邦的主要发达国家开始实现这种监管转变,突出的是普遍设立了纠纷调解机构,如英国的金融申诉服务公司(FOS),同时在监管机构内部设立专门的维护市场公平竞争、诚信和消费者保护机构,加强金融行为监管。

2008年全球金融危机以来,大家在反思金融危机形成的原因时,一致认为在金融发展过程中金融消费者权益保护不足是原因之一,金融机构的欺诈、贪婪和消费者的无知、无畏等共同促进了危机的爆发。因此,世界上许多国家和地区纷纷修改旧法、制定新法,改革和完善金融监管体系,其中最重要一项就是规范金融机构行为,加强金融消费者权益保护,成立专门机构负责履行该项职责。

作为金融危机爆发源头的美国,率先成立了消费者金融保护局(CFPB),集中行使金融消费者保护职权。随后英国也分设了专门负责行为监管的金融行为监管局(FCA),作为独立机构承担金融消费者保护职能。另外有些国家或者成立专门履行金融消费者保护职能的机构,或者明确现有机构承担其职责,逐渐将金融行为监管和金融消费者权益保护作为金融监管和金融稳定目标之一。

纵观成熟市场国家的基本做法,过去几十年进行的监管创新都遵循了一个核心原则,即加强各机构之间的合作与信息共享,同时建立宏观审慎、微观审慎和行为(加强消费者保护)监管。这种应对复杂金融市场做出的监管创新值得我国借鉴。

各国实践也证明,金融监管应随着市场的完善程度、信用发展程度、金融风险的强弱程度等因素随时进行创新发展,绝不能让监管的创新滞后于市场的创新。

我国金融行为监管的基本情况

改革开放以来,特别是进入新世纪以来,我国金融业快速发展,体制机制创新和和业务产品创新不断,金融产品和服务进入升级换档期。特别是近年来科技和互联网技术在金融领域里广泛使用,互联网金融蓬勃发展,可谓人人都是金融消费者。大家在享受现代金融服务带来方便和快捷的同时,同时一些侵害金融消费者权益的事例也层出不穷,诸如存款丢失现象、恶意倒卖个人金融信息、不公平合同条款、侵犯消费者的知情权等。

我国在加强审慎监管的同时,也加强了金融行为监管。我国的金融行为监管基本上是以机构监管为基础展开的,特别是又以分业监管为主要模式。在分业监管模式下,金融消费者权益保护相关规定分散在“一行三会”相关法规文件中,如《证券法》《商业银行法》《保险法》等。

2011年以来,我国“一行三会”先后设立了金融消费权益保护局、银行业消费者保护局、保险消费者保护局和证券投资者保护局,专门从事金融消费者权益保护工作。其中“三会”的职责限定在监管机构范围内。而人民银行除依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作外,还负有一些综合和交叉职能,如综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题,会同有关方面拟定金融消费者保护政策法规草案,会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范。四个专门机构的设立,初步形成了我国金融监管的消费者保护体系。

对构建我国金融行为监管体系的政策建议

由于我国开始金融行为监管研究和实践较晚,理论研究较少,实践上也是初步的,还存在诸多的问题。例如,审慎监管与行为监管还没有实现有机平衡,行为监管规则相对滞后且不成体系,在反欺诈误导、保护个人金融信息、充分信息披露、反不正当竞争、弱势群体保护、广告行为、互联网金融、债务催收等专项领域缺乏相关规范性文件或指引加以规范引导,行为监管与金融消费者保护工作的现场检查和非现场检查监管体系有待形成。2015年6月和7月的股票市场的大幅度波动也从一个侧面说明了我国对金融机构行为研究和监管的缺失,亟须补上这一块。

因此,笔者建议,构建我国金融行为监管体系要以保护金融消费者权益为核心,应坚持“问题”导向,遵循互补式融入、全流程覆盖、清单式管理、循序式推进的思路。

具体来说,第一,以保护金融消费者权益为核心。这里说的金融消费者权益保护包含两层含义:一是既要保证投资者投资的安全,又不降低投资者的收益;二是既要保证融资方的融资可得,又不增加融资成本。第二,坚持“问题”导向。这里不仅包括单个机构、某种业务中的具体问题,而且包括市场、行业、区域层面等不同维度中存在的共性问题,是可能引发系统风险的重大问题。要以这些“问题”为突破口,尝试运用行为监管的工具来破解。第三,行为监管是对功能监管、审慎监管等传统监管方式的一个有益补充。在其他监管方式不易发挥功效的领域和时点,即以行为监管特有的优势来弥补;在其他监管方式可以明显发挥效力时,就不需要再加入行为监管这一道程序,以避免重复监管。第四,行为监管更多关注金融消费者投融资活动全程的权益保护,注重程序性和维权时的证据。第五,对金融行为监管全部流程要进行细化、量化,列出清晰明细的管理内容或控制要点,形成具体措施和实施指引,检查考核按清单执行。第六,在构建行为监管体系时,要考虑循序式推进。可以先选取互联网金融等传统监管不能有效覆盖、更加契合行为监管领域的金融市场形态试行,积累经验,待时机成熟后再分步推开。

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