文/雷薇  国务院发展研究中心金融所银行研究室主任

本文编辑/邢缤心

由于我国“影子银行”风险产生的深层次原因主要来自不恰当的金融管制、行政干预以及严重滞后的法律制度、监管框架改革，因而要化解“影子银行”风险，引导“影子银行”健康发展，需要进一步深化我国金融改革。

近几年，我国“影子银行”的快速发展引起了国内外广泛关注，有关“影子银行”的争论不绝于耳。尽管目前“影子银行”占我国金融资产规模的比重不大，但其发展速度很快且存在着很多不规范的地方，隐藏着较大风险。由于我国“影子银行”风险产生的深层次原因主要来自不恰当的金融管制、行政干预以及严重滞后的法律制度、监管框架改革，因而要化解“影子银行”风险，引导“影子银行”健康发展，需要进一步深化我国金融改革。

应尽快就我国“影子银行”的界定达成共识

2011年，金融稳定理事会将“影子银行”定义为：“在常规银行体系外的信用中介体系，包括组织实体和业务活动，其具有的期限转化功能、杠杆率和不完全的信用风险转换特征易引发系统性风险和监管套利。”

当前国内各方关于如何界定我国“影子银行”范畴仍存在较大分歧，即使根据国际权威组织的统一定义，也会得出不同的结论。推其究竟，主要是因为中西方金融环境差异较大，因而对定义的理解存在偏差。

有一种观点认为，商业银行理财业务与信托公司的信托业务都是在监管当局的监管范畴之内，因而不属于“影子银行”。这一观点混淆了 “纳入监管”与“有效监管”的区别。例如，美国“影子银行”的重要组成部分——货币市场共同基金、银行控股公司、投资银行等金融机构，危机前都在美国监管部门严格监管范畴之内，但恰恰是这些在“监管范畴之内”的金融机构从事了大量“影子银行”业务。还有一种观点认为，“影子银行”的一个重要特征是“信用转移”，即“影子银行”承担了应由个人或企业承担的信用风险。而国内银行表外理财产品不承诺保本，信托计划是信托关系不是债务关系，因而都不具有“信用转移”特征。这一观点忽略了国际上对“信用风险转移”更多强调的是事实上的“不完全转移”。仍以美国“影子银行”为例，美国货币市场共同基金从未给予投资者保本承诺，但事实上它却给了投资者“保本幻觉”（即隐性担保），最终在危机中面对“刚性兑付”问题；美国一些商业银行成立了独立的特殊目的公司，认为可以与银行传统业务建立良好的风险隔离机制，但在危机中也面临“声誉风险”带来的巨大损失。

因此，关于国际上对“影子银行”的定义，我们不能简单地仅从文字上去理解，而应结合西方国家的金融环境以及本次危机中暴露的核心问题去掌握“影子银行”的本质特征。结合国内实际情况，我们认为可以从两方面去界定我国“影子银行”：一是从事实上的功能、属性、风险特征出发，基本具备国外“影子银行”特征的金融业务和工具；二是由于法律或监管上存在的漏洞或套利因素，可能隐藏“影子银行”风险的领域。

应尽快就我国“影子银行”监管原则达成共识

有观点认为国内“影子银行”的发展是特定时期下中国金融体系金融创新和利率市场化的表现。但事实上，这种“金融创新”是建立在国内不完善（甚至严重缺失）的法律和监管框架基础上的，是一种不规范的创新。目前国内大量“影子银行”活动都隐藏在各类金融机构的资产管理业务中，由于受到《信托法》《证券法》等基础法律体系改革滞后的影响，各类理财产品的法律关系和法律结构模糊不清，继而导致其监管原则和监管标准无上位法的支撑，仅以监管部门出台的部门规章为依据。国内“影子银行”活动迅速膨胀正是利用了我国法律和监管框架中的这一巨大漏洞。

如果对照国际实践就可以发现，目前国内各类金融机构开展的理财业务，其法律关系都应属于信托关系，法律结构属于集合投资计划，国际上关于集合投资计划有统一的监管原则，主要包括：①所有集合投资计划应为确定的法律实体，由持证人管理独立的资产池并承担法律责任，按照资产池投资者的最佳利益行事。②投资者购买资产池的固定份额，享有相应比例的权益，投资计划应充分反映资产池收益和到期状况。③需向潜在投资者提供招股书或类似文件，充分说明该投资计划的条款及其风险。④资产池应定期根据市场价值或公允价值（如果没有市场价值）进行估值，并定期告知投资者他们投资的资产池的价值。除此之外，如果集合投资计划是向公众公开发行的（公募基金），其在资产配置、期限错配、信息披露、投资者保护等方面，将会受到比私募基金更为严格的监管要求。

对于银行业开展的资产管理业务，分业经营国家和混业经营国家情况有所不同。如美国采取分业经营，美国银行业主要通过特殊目的公司进行信贷资产证券化活动，其他专业的机构投资者通过发行集合投资计划投资银行的证券化资产；而英国采取混业经营，英国银行业可以直接开展资产管理业务，但其资产管理业务分为私人银行业务（针对高端客户）和共同基金（针对普通投资者），其中银行从事的共同基金业务要受到银行和证券监管部门（英国实行混业监管，其监管机构为金融服务局）的双重监管。

总之，针对目前国内快速发展的各类资产管理业务以及其中隐藏的“影子银行”风险，各方应吸收国际相关监管实践经验，尽快就监管原则达成共识，以利于规范国内“影子银行”的发展，降低系统性风险累积。

规范我国“影子银行”发展的具体措施

（一）从短期措施看，应明确监管重点和加强监管协调

首先，应建立符合“影子银行”风险特征的有针对性的监管指标体系。①对于银行理财产品的监管，在现有监管措施基础上，监管部门还应进一步厘清理财产品的法律结构和风险特征，加强对理财产品在资产结构、期限错配、流动性、交易对手风险等方面的监管要求。②对于快速发展起来的中国信托业，其在金融体系中的系统重要性明显上升，应更多关注其流动性风险、“刚性兑付”风险以及对其他交易对手的风险传递。③对于快速兴起的各类准金融机构和民间金融活动的监管，应尽快研究中央与地方的金融监管职责划分，以法律形式明确地方金融监管职责、赋予其一定的监管自主权，并制定相应的危机应对机制。

其次，“影子银行”涉及诸多领域的业务交叉，必须加强各监管部门之间的政策协调，避免因政策松紧不一致、监管要求不统一而形成新的监管套利风险。

（二）从长期措施看，应尽快完善相关法律框架，统一监管规则

一是尽快启动《证券法》《信托法》等基础法律体系的修订完善工作，明确各类理财产品的法律关系和法律结构，明确公开发行与非公开发行的法律界定标准。

二是针对当前各个金融机构开展的具有信托属性的资产管理业务应制定统一的法规，对同一属性理财产品实行统一的监管要求，尤其要提高对公开发行理财产品监管标准。

三是尽快统一和完善证券化相关法律法规体系。证券化是国际“影子银行”活动中重要的工具或载体，由于我国尚未正式和大规模推进证券化业务，导致国内“影子银行”活动中存在大量“类证券化”活动或“非标金融资产”，加剧了“影子银行”在期限错配、流动性、信息披露等方面的风险。目前国内关于证券化的试点工作正在推进，但不同监管部门出台的监管政策在发行标准、审批程序、发行市场等方面并不统一，在破产隔离、税收机制等配套政策上也不完善，导致证券化试点工作推进缓慢。因此，尽快统一和完善有关证券化的法律法规体系，推动证券化业务在风险可控前提下规范发展，这不仅有利于盘活金融资产存量，也有利于规范“影子银行”发展。

四是根据金融产品基本功能属性，梳理法律体系和监管规则，推动现有监管体制从按机构类型划分监管职能向按金融产品不同功能划分监管职能转变。

五是尽快梳理涉及民间借贷的法律法规，出台《放贷人条款》，规范民间融资和创新型民间金融活动，保护借贷人权益。

六是加强对金融消费者权益的保护。出台统一的《金融消费者保护条例》，赋予消费者权益保护机构明确的监管职责和必要的监管权力，加强对金融机构市场行为的监管和外部约束。