文/浙江工商大学金融学院院长、教授、博士生导师钱水土
本文编辑/张英凯
近年来随着各类创新型金融机构出现和地方金融业的快速发展，构建统一监管体系下的地方金融分层监管格局，以防范区域金融风险，加强地方金融监管已势在必行，而完善地方金融管理体制也已逐渐成为中国金融改革的重要内容。
2014年3月，中编办向各省级金融办下发了《关于完善中央与地方金融管理体制的意见》，初步划定了地方金融办的监管责任，提出“省级政府的金融管理职责不能够层层下放到市县政府，并要求地方金融管理机构不能够承担地方发展融资职责和出资人职责”。这预示着地方金融管理体制的改革将会向着规范、合理、务实的方向不断推进。
我国地方金融管理体制的现状分析
长期以来，我国实行全国性大银行和统一资本市场主导的融资体制。为了避免地方政府对金融的行政干预，20世纪90年代中后期，在国家立法的基础上，逐步形成了金融业“一行三会”垂直监管体系，分别对全国的货币市场、支付清算，以及银行业、证券期货业和保险业实施分业监管。总体来看，“一行三会”监管体系对上述存款类地方金融机构的监管是全覆盖的。因此，即使对立足并服务于地方且有地方出资人背景的地方金融机构而言，也并不意味着地方政府对其就拥有当然监管权。事实上，在相关的国家法律层面（银行法、证券法和保险法），均没有涉及地方政府对（地方）金融的监管权条款。
尽管如此，地方政府又不可能完全置身于地方金融监管之外。一方面，中央对地方金融风险的态度是“谁的孩子谁抱”，一旦地方金融机构出了问题，风险处置责任必然归地方政府。另一方面，地方金融机构小规模经营和服务“三农”的定位，使地方政府对其参与甚至全面实施监管具有现实必要性。2008年以来，银监会、人民银行逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府。各地的金融办开始陆续设立，地方政府的金融管理权在不断增加，中央与地方的双线管理雏形也逐渐形成。
当前我国金融监管体制中存在的主要问题
随着地方金融业，特别是新型金融机构、中小金融机构、非存款类金融机构的快速发展，现有的金融管理体制存在的矛盾和问题日益凸显，特别是在地方金融生态环境建设、地方金融发展、地方金融风险防范等方面亟待改善。而在我国现行的金融管理体制中，尚未建立金融综合改革风险防范机制，地方金融管理的职责边界界定不清晰，存在以下一些问题：
（一）国家金融监管政策的“一刀切”无法适应地方金融差异性发展实际
现行大一统的垂直监管体制，使得国家高度垄断金融资源，出于金融安全和风险控制的考虑，金融监管高度集中。高度集中的金融政策制定、操作权，有利于确保国家金融政策的权威性与统一性，但同样不能忽视的还有金融政策灵活性、可变性的本质特征。对于一个疆域面积广大而内部地区间差异明显的大国而言，通过统一的监管政策来规范各地的金融发展往往无法适应地方金融差异性发展的实际需要，根据各地的实际多一些弹性能鼓励和激发更多的基层创新实践。
（二）地方金融管理的法律基础薄弱
法律法规是金融发展的制度基础。“立规+执法”的统一，是现代金融管理的一个基本逻辑，因此，现代金融管理应遵循依法管理的原则。国家通过一系列立法确定了“一行三会”的监管体制，将金融监管权集中于中央层面，以达到防止地方政府干预金融的目的。其后，根据地方金融发展和监管的实际需要，中央不得不发文对地方金融监管进行必要的授权，在此基础上，地方政府也制定了许多规范性文件，细化地方金融监管规则。但这仅仅属于中央集权体制框架内的简单行政分权，没有改变地方金融监管法律基础缺失的根本性问题，地方政府仍无法因地制宜地通过相关的法规措施来巩固地方金融管理的法制基础。
（三）地方政府金融管理的责任和权力不对等
追求权责明确、对等应该是地方金融管理体制完善的一个重要方向。从我国地方金融监管的实践来看，地方政府对地方金融的风险处置及其相关的市场退出负有责任，但在市场准入和业务监管方面却未必真正有权力。这种权力和责任明显不对称、人为割裂监管链条的体制安排，使地方政府的强烈监管动力与有限监管参与形成明显的反差，既无法避免中央监管主体的道德风险，也不能把地方监管主体的强烈监管动力转化为现实的监管资源，更谈不上发挥地方监管的地域优势。
（四）“一行三会”的垂直分业监管与地方金融管理的协调及契合度不够
根据我国的实际情况来看，其地方金融完全单靠中央或地方监管都是不现实的，采取中央和地方共管的模式应是较好选择。而在地方金融管理的实践中，由于没有牵头部门，地方金融管理一直缺少总体目标和具体落实措施，缺少一种切实可行的协调处理机制来统筹中央与地方监管权力。“一行三会”的分支机构在各自的职权范围内行使监督职能，缺乏有效的信息共享机制，加大了监管协调难度，信息不对称导致监管缺乏效率。在金融创新和混业经营不断发展的过程中，金融机构之间的相互渗透，这种监管模式难以适应金融发展的新形势。如果地方政府享有一定金融管理职能，监管部门则可以通过地方政府搭建的信息交流平台，监管效率将会有较大改善，从而防止出现监管空白、弱化和滞后。
（五）地方政府金融管理的职能定位不清
在缺乏法律法规支撑履职的条件下，现有各地成立的金融办作为地方金融管理部门，发展状况参差不齐，职能定位不清，既要管金融又要发展金融。党的十八届三中全会提出要全面深化改革，围绕市场在资源配置中的决定性作用，全面深化金融业改革开放，加快完善现代市场体系。因此，有关金融的发展主导权应该交给市场，即通过市场的支配作用高效率地发展金融，地方金融管理机构要做好的只是监管。而既要管金融又要承担发展金融的职责，会在一定程度上干扰金融机构的发展方向并积聚金融风险。
完善地方政府金融监管体制的对策建议
完善地方金融管理体制改革需要关注的问题、理清的关系、改进的措施有很多。但在考虑改革的总体思路时应坚持 “中央管大中，地方管小微；中央管全国，地方管区域；中央管公众类，地方管非公众类。对地方管理的部分，由中央负责制定方针政策，指导监督地方执行，地方负责制定实施细则和操作办法，具体组织实施。”建议以现行“一行三会”金融监管体系为基础，调动、统筹中央和地方两个积极性，通过合理调整、划分中央和地方的金融监管职责权限，适当增加和扩大地方金融监管责权，构建“统一领导、分工明晰、责权一致、协调配合、运行高效”的分层分级金融监管体制。
（一）明确划分中央与地方金融监管边界
根据金融监管体制改革的总体思路明确中央与地方职责边界：对吸收众多客户资金的金融机构的管理职责，继续由中央金融管理部门承担。将吸收少数客户资金、限定业务范围的从事金融业务机构的管理职责，以及农信社的管理和风险处置责任明确交由省级政府承担，监管重点是严禁吸收公众资金。中央金融管理部门负责制定统一的业务经营规制和监管规则，对省政府的监管工作进行指导、协调和监督。在金融市场方面，参与机构较多、与普通公众关系密切、对金融稳定有举足轻重影响的交易市场由中央金融管理部门监管，区域性的交易市场可以划归地方金融管理部门管理。此外，通过推动国家立法，赋予地方政府金融管理责任，赋予地方金融管理部门一定的管理职责和权限。
（二）做深做实地方金融管理，寻求地方政府金融管理的权责对等
当前地方金融机构数量众多、规模小，经营地域主要下沉在县域农村。而“一行三会”监管体系的监管力量主要集中在省级层面以上，地市级开始逐渐减弱并存在真空，在部分地级市有保监会，而证监会则没有在地市级以下设立分支机构，在县级行政区域只有中国人民银行、银监会设有的分支机构和办事处，但监管力量薄弱，难以对大量的县域金融机构实施有效监管。因而探索地方金融监管体系的改革，强化地方政府的监管权力，从而实现权责对等，充分发挥地方政府的信息优势和资源潜力，使金融真正能够适应并服务地方经济的发展。
（三）推动法规政策“立”与“改”，进一步赋予地方金融管理的灵活度
金融监管是“立规+执法”的统一，依法监管是金融监管的基本原则。建议由人民银行和中央编办牵头，“三会”参加，抓紧开展专题调研，在充分听取各方意见的基础上，起草建立我国分层金融监管体系的“总体方案”和“实施方案”，着手研究起草《地方金融监督管理条例》，加强对地方金融监管机构设立、运行的指导和监督。但考虑到金融行业的特殊性，期望从国家层面上较快出台有关地方金融监管的法律规范困难重重，即使地方人大获得授权制定这方面的地方性法规也不太现实。因此，夯实地方金融监管法规基础的工作只能从地方政府制定规章制度的层面上先做起来。
地方政府建立规章制度宜从省级层面统一进行，可考虑通过省人大制定《金融监管条例》，对省行政区内地方金融的含义及其主要金融机构和金融业态，以及地方金融监管的目标、原则、对象、主体和内容等重要事项作出明确规定，并把这个条例作为地方金融监管的“母法”（当然绝不能与国家相关的金融法律有抵触），地方金融监管机构再根据该条例进一步制定具体的实施细则。
（四）成立统一的地方金融监管机构，理顺理清管理职能定位
目前，各类新型金融机构或金融业态的监管权分散在地方政府各个部门。地方金融监管既难以受到各行业主管部门的真正重视，也无法实现金融监管专业化要求，还与一体化统一监管的趋势不符。将地方金融监管从地方宏观金融管理和行业管理职能中独立出来之后，依据地方政府规章，在省一级层面成立省级地方金融监管局，对地方金融实施统一监管。在这方面，作为国家金融综合改革试验区的温州，前不久成立的地方金融管理局已经提供了一个可以借鉴的例证。把分散在地方政府各行业主管部门的金融监管资源整合到统一的地方金融监管机构，提高地方金融监管的专业化水平，这对高效协调地方金融的监管事务，将是一个有力的推动。也有利于解决目前我国地方金融监管存在的监管主体职能定位不清、监管目标异化、监管资源分散和政出多门等诸多问题。
（五）建立健全高效协调机制，形成中央与地方的监管合力
美国的金融监管体系是联邦政府监管与州政府监管并存，属于重叠监管、分级监管，并注重地方与联邦金融监管部门的共管协作。我国地方金融的协调可以通过金融办、“一行三局”共同参与建立“联席会议”机制来实现高效、直接的沟通反馈，在具体工作中加大对金融风险的联合协调处置力度，最终形成分工明确、信息共享的中央与地方监管协调机制。并通过该项制度协调中央与地方的风险分担机制，各监管主体根据实际与自身属性来确定对不同风险的处置责任。
