当前，全球金融危机的阴影没有完全消失，金融业的风险随时存在，为防范危机重现，国际监管组织和各国监管当局把对金融机构的监管提到最重要的位置上。本文综合评述商业银行监管目的、必要性与宏观审慎监管，从中发现，银行监管对保护公众的利益，确保金融体系的安全稳定，维护金融业的公平竞争，提高金融业的效率，特别在后危机时期，防止系统性风险，具有十分重要的作用和意义。
文/清华大学五道口金融学院兼职博士生导师，中央财经大学教授、博导吴念鲁、成家军 本文编辑/张英凯
2013年10月，中国银监会针对《商业银行流动性风险管理办法（试行）》公开征求意见。该办法在继续强调加强单体机构流动性风险管理与监管的同时，引入了宏观审慎视角。中国版巴塞尔Ⅲ已经顺利通过国际评估，标志着我国审慎银行监管制度建设取得了重要进展。
银行监管目的
世界各国广泛采用的现代金融监督管理制度建于20世纪30年代的经济金融大危机之后，主要目的是保护公众利益、保证金融业的安全稳定和效率。
银行监管的目的可以由各国的银行法加以规定。例如，2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会明确宣布，其工作有四个目的：①通过审慎有效的监管，保护广大存款人和金融消费者的利益；②通过审慎有效的监管，增进市场信心；③通过金融、相关金融知识的宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；④努力减少金融犯罪，维护金融稳定。
英格兰银行法规定：“英格兰银行作为金融业的监督机构，负责建立资本充足率、银行流动性的原则，并负责监测银行的风险。”
1981年，美国货币监理署将其使命确定为：“国家利益要求有一个安全与稳定的金融体系，该体系在竞争的市场上为公众提供尽可能多样化的金融服务。监理署为此利益而努力的手段是使下列关系保持适当的平衡：促进与保证全国金融系统的银行业各成员的安全与健全，并要求他们高度遵守法律；促进金融服务、市场的竞争、效率、一体化与稳定。”
1988年，巴塞尔委员会发布了《关于统一国际银行资本计量和资本标准的协议》（巴塞尔Ⅰ），奠定了银行资本监管的基础。之后巴塞尔委员会就一直着手修订完善工作，2006年6月，发布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》（巴塞尔Ⅱ），对商业银行利用高级方法计量各类金融风险，从而计提监管资本提供了统一标准和要求。
在总结2008年全球金融危机经验教训的基础之上，巴塞尔委员会于2010 年12月发布了《更具稳健性的银行和银行体系的全球监管框架》《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》等一系列政策文件（统称巴塞尔Ⅲ）。近年来，二十国集团、金融稳定论坛、金融稳定委员会等也发布了相关规定。
总结起来，银行监管的目的主要有以下三个：
一是保护公众利益。保护公众利益是银行监管的基本起因，也是银行监管的根本目的。银行监管当局依法对商业银行进行监管，限制商业银行承担过多风险和从事不良经营活动，从而保护银行存款户的资金安全，保证银行业务的正常进行，保障银行活动不损害国民经济和公众利益。同时，通过实行银行监管来保护公众利益，这也是维护公众对银行业的信心以避免银行倒闭的重要条件。
二是保障金融体系的安全稳定。一家银行因经营管理不善而倒闭时，往往引起其他银行的倒闭，甚至危及整个银行体系的安全。其反应机制有两个：一是引起与其交易银行的资金周转困难，甚至倒闭，随后又会波及其他银行，甚至整个银行体系；二是影响公众信心，导致银行挤兑和金融恐慌，使原本业务相当健全的银行受到影响。这就需要银行监管当局采取有效措施，防止银行倒闭，在倒闭银行与健康银行之间建造“隔离墙”，以维持公众信心，保障金融体系的安全稳定。
三是保障金融业的公平竞争，提高金融业的效率。通过对金融活动的监管，创造一个平等的竞争环境，防止垄断，建立符合银行业特点的公司治理机制，鼓励商业银行在合理竞争的基础上提供高效率、多样化的金融服务。
银行监管的必要性
银行监管的必要性体现在以下五个方面：
第一，对于整个经济而言，银行及其提供的金融服务和产品具有很强的公共性质。首先，经济的各个部门和行业都离不开银行，都需要它提供金融服务和产品，尤其是在支付和结算体系中，银行发挥巨大作用，它还是许多借款人唯一的资金来源。其次，银行对整个经济具有广泛而深刻的影响，银行体系稳定或有效与否，在相当大的程度上决定了经济的稳定或有效与否。最后，银行体系在通过经营促使自身发展的同时，有助于降低交易成本，促进社会信用发展，从而增加整个社会的福利，因此，银行及其业务具有很强的外部性和公共性质。在这种情况下，具有公共性质的银行及整个银行体系就需要具有公共权力机构的政府或其授权机构来进行监管。
第二，从保护各方利益，尤其是保护社会公众利益的角度出发，银行监管显得尤为必要。经济学原理告诉我们，当某一经济主体的经济活动存在外部效应时，其自我运行追求的利益目标有可能与社会利益目标发生冲突，这就需要代表社会利益的政府机构对其活动进行必要的干预，以引导或强制其行为尽量与社会利益保持一致。银行就是这样的经济主体，其行为具有一定的负外部性。例如，一家银行可以通过扩大资产规模，以增加盈利，但这往往会增大风险，并且，因此而带来的风险与成本并不单单由该银行承担，可能最后要由整个银行体系乃至整个经济体系来承担。因此，必须对银行的行为进行必要的干预和监管，以保护社会公众利益不受损害。社会公众利益的高度分散性，决定了必须有一个政府授权的专业机构来履行这一职责。在金融消费过程中，金融消费者出于对自身利益的保护，对银行监管有着强烈的自然需求。最后，银行自身出于对既得市场地位的保护，也希望通过监管，限制潜在的竞争者进入。因此，从保护各方利益，尤其是保护社会公众利益的角度出发，监管是十分必要的。
第三，为了维护消费者信心，也必须对银行进行监管。消费者信心对于一个市场的发展或者崩溃起着至关重要的作用。无论是对产品还是对服务失去信心，造成消费者退出市场，都是社会福利的损失。在银行业务，尤其是零售银行业务中，存在着许多对消费者信心产生影响的因素：
一是市场的不完善或者市场失效。市场的不完善或者失效会使消费者由于害怕买到坏产品，不得不连买好产品的机会也放弃了，从而使得消费者由于对产品丧失信心而对银行丧失信心。
二是信息不对称。消费者在与银行的交易过程中，由于无法获得足够的信息，始终处于信息的弱势地位。信息不对称使得银行存在通过这一优势将风险转嫁给消费者的利益驱动。但是，一旦这种行为被消费者发现，就会成为消费者所能掌握少数信息中的最主要信息，为其得出“该银行不可信赖”的判断提供依据，而消费者的从众心理又使得这一问题变得更加严重。
三是道德风险和逆向选择。所有银行都知道自己的行为应与消费者保持一致。但当一家银行看到其他银行的恶意行为在短期内并不会被消费者发现，或者对其他银行是否能坚持有利于消费者的原则失去信心时，它也会采取这一恶意行为，而银行的从众效应会使得更多的银行加入，从而使所有的银行，不论好的还是坏的银行，都会这么做。逆向选择的存在则会使好的银行被驱逐，而坏的银行保留下来，因为银行提供某种产品或服务必然存在着相应的成本，当消费者因为种种原因只能依靠价格做出判断时，好银行提供价格贵、质量好的产品就竞争不过坏银行提供价格低、质量差的产品，最后市场充满的是不好的银行和不好的产品。道德风险和逆向选择最终损害的是消费者对整个银行体系的信心。这使得必须通过监管来消除市场的不完善或者失效，减少信息不对称，以及遏制道德风险和逆向选择，增加消费者对银行体系的信心。
第四，从防范风险角度而言，必须对银行进行监管。首先，银行业是一个高风险的行业。与一般的行业不同，银行业高负债的特点，决定了它的风险主要来源于外部。银行自身的资本很少，大量的资金来源于所吸收的存款，为保证付息和获取支撑银行生存和发展的盈利，银行将大量资金运用到经济中的各个行业和部门，加上利率、汇率等市场价格的变化，银行不仅面临着各个行业和部门风险的影响，还面临着利率风险、汇率风险、流动性风险等，成为风险聚集的中心。其次，银行业危机具有极强的传染性。由于银行是各种信用的中介和集中站，大量债务债权关系在此交织，一家银行的破产可能引起社会公众对这家银行信心的丧失，并迅速传染到其他银行，失去对所有银行的信任，导致大面积挤提，从而引发整个银行体系危机，引发系统性风险，威胁到整个银行体系的生存。这就是人们常说的“多米诺效应”。银行业风险的内生性和极强的传染性使得银行体系先天具有脆弱性，必须借助于政府或政府授权机构来防范和化解金融风险。也就是说，要借助于政府这只“看得见的手”来尽可能地维持银行体系的稳定，或在该体系中的某些部分已陷于危机的情况下，防止其向整个金融和社会经济体系传染，以尽可能地免除或减轻其“多米诺效应”的危害性。正如美国金融专家鲁萨基斯总结的，银行监管的发展“与其说是导因于政府对银行健康发展的期望，倒不如说是因为金融危机而致”。
第五，银行需要监管，还有一个原因在于银行业先天存在垄断与竞争的悖论。一方面，由于银行具有规模经济特点，如果放任其自由发展将导致高度的集中垄断，而垄断又容易降低资金的配置效率，导致服务质量低下，对社会经济产生负面影响，从而造成社会福利的损失和对社会政治的不利影响。另一方面，由于银行业对经济、社会的广泛影响，过度竞争将导致资源的浪费和市场秩序的混乱，同样会造成社会福利的损失。垄断和过度竞争都不利于银行业的稳健高效运行，但由于存在着高负债、规模经济等特点，银行具有内在的垄断和过度竞争的利益驱动，难以依靠市场调节自动达到适度竞争的均衡状态，因此，一方面为了促进竞争；另一方面为了使市场竞争更有效，需要政府进行适当干预，如强制性信息披露、市场准入管理等，从而对银行业进行适当监管。
提出宏观审慎监管的原因
宏观审慎监管并不是一个新概念。早在20世纪70年代，国际清算银行就提出要从金融体系的整体来进行监管。2009年4月，二十国集团（G20）伦敦峰会发表《强化合理监管，提高透明度》工作报告，特别指出，作为微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充，各国要加强宏观审慎监管，并确立全体系金融监管的新框架。
提出宏观审慎监管的直接原因是金融危机加剧，尤其是美国次贷危机导致全球经济金融大衰退，而深层次的原因则是全球一体化程度提升、金融监管放松和金融监管机制自身面临困境。这主要表现在以下几点：
一是经济金融危机不断加剧。统计表明，自20世纪70年代以来，特别是20世纪90年代以来，股票市场、货币市场和债券市场出现了爆炸性的增长，金融危机随着时间的推移而不断加剧。金融体系不稳定性大大增加。
二是商品、服务、资本的全球化、一体化进程加剧。这一现象和结果导致系统性风险不再局限于一地，金融风险在国际、地区间甚至全球传染成为可能。
三是放松金融管制、金融自由化进程加剧。二战后，世界金融监管体制基本遵循着“管制-放松管制-再管制-再放松管制”这样一个总趋势而展开。由此，一些并未纳入监管视野的非金融机构也在从事金融业务，这些机构和重要经济部门（如家庭部门）的杠杆率大幅提高，使得经济金融变得更加脆弱。
四是对金融危机的反思。此次危机促使人们从深层次来考虑解决之道。美国次贷危机引发的全球经济金融危机，使各国金融监管对自身监管行为进行了深刻反思，普遍认为宏观审慎监管的失误对金融危机的形成起了重要作用。著名的《德拉西报告》将当前的金融危机归因于金融市场失效、国际金融及货币体系失衡、金融立法空白、监管乏力及宏观审慎监管失误。
宏观审慎监管的新架构
宏观审慎监管是为了维护金融体系的稳定，防止金融系统对经济体系的负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管以防范金融危机为目的，关注金融系统风险的部分内生性特征而不仅仅只重视外生性风险。宏观审慎监管框架主要包括以下内容：
一是加强国际金融监管协作。决定在金融稳定论坛（FSF）基础上，成立专门负责维护金融稳定的金融稳定委员会（FSB）。
二是在各国金融监管层面上，确立宏观审慎监管体系。通过对各国金融监管体系进行改造，以便各国政府识别并考虑宏观审慎监管风险。
三是纵向宏观审慎监管理念确立。通过加强金融监管，消除经济政策的顺经济周期问题。
四是横向宏观审慎监管理念确立。通过进一步扩大监管范围，将所有的具有系统重要性的金融机构、金融工具和市场纳入监管范围，特别是首次覆盖对整个金融体系来说都十分重要的对冲基金。
宏观审慎监管面临的最大挑战在于“落地”问题。即将宏观审慎的理念和框架转化为具有可行性的实质性监管措施。具体而言，宏观审慎监管的主要对象是金融体系的系统性风险，而系统性风险的识别、计量、监测和控制都十分不易，因为监管当局的风险评估、度量工具以及能够采取的监管措施却往往是微观审慎层面的。国际清算银行（BIS）发布的《通向有效宏观审慎政策的道路》，在将宏观审慎监管的“落地”实施方面进行了有益探索。
一是宏观审慎监管实施主体的确定。BIS建议宏观审慎监管应当由统一的主体进行实施，并且其决策应当相对独立，宏观审慎政策任务应当明确，实施主体、监管对象及监管理由均应明确界定。宏观审慎决策不应受到财政力量、政治力量的约束，但统一的实施主体并不意味着信息收集方式和来源的单一。
二是关于金融周期的判断和系统性风险的诊断。金融周期不等同于金融状况，识别金融周期的指标不应轻易受货币政策影响。BIS建议使用现有的风险诊断工具做好系统性风险的诊断和评估，客观刻画金融周期。可以通过对房地产价格、股票价格、资产价格、贷款增长和信贷标准等指标进行监测，从而有效诊断系统性风险发展演化程度。
三是关于宏观审慎监管工具。BIS建议使用微观审慎工具，如贷款成数（LTV）等有效管控系统性风险。经验表明，这些工具有效保护了部分亚洲银行免受房地产市场波动的影响。另外，审慎监管工具的运用也应准确把握金融周期进行适时调整。
