国际收支统计作为经济体四大账户统计之一，对国民经济的发展具有重大的支撑作用。最新修订后的《国际收支统计申报办法》于2014年1月1日起施行。本刊邀请国家外汇管理局有关部门负责人就新版《国际收支统计申报办法》作出权威解读。
《清华金融评论》：此次《国际收支统计申报办法》修订的背景是什么？
国家外汇管理局有关部门负责人（以下简称“外汇局”）：《国际收支统计申报办法》（以下简称原《办法》）于1995年经国务院批准，由中国人民银行对外发布，为我国国际收支统计申报体系的建立和发展奠定了坚实的法律基础。但随着近20年来我国对外经济形势的快速发展，逐渐产生了调整的必要。
一是实践在发展。2012年，国际收支交易总规模为7.5万亿美元，是1995年的19倍。同时，交易主体结构日趋复杂化，金融产品类型不断创新，交易方式日益多样化，外汇管理逐步放松。这些都要求国际收支统计制度更具包容性和前瞻性，要求国际收支统计数据及时、多维、透明，并在国际收支统计分析、跨境资金流动监测预警中发挥更大作用。
二是标准在提高。国际货币基金组织已于2009年底发布《国际收支和国际投资头寸手册》（第六版），这是各国编制国际收支统计的通用标准，其在统计原则、范围和项目分类以及框架结构等多方面进行了全面修订和细化。这些变化对我国国际收支统计方法和数据提出了更高的要求，需要我们对原《办法》进行修订。
三是时代新召唤。党的十八届三中全会提出，“完善金融市场体系”，“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换”，“构建开放型经济新体制”，“健全宏观调控体系”。此次《国际收支统计申报办法》的修订（以下简称新《办法》）将促进国际收支统计体系的完善，为落实十八届三中全会精神提供宏观数据支持。
《清华金融评论》：新《办法》与原《办法》相比，在申报主体和申报范围上主要有三个方面不同，可总结为“两增一减”。“两增”：一是将中国居民个人对外金融资产负债纳入统计申报范围。新《办法》较原《办法》增加一条，作为第十三条：“拥有对外金融资产、负债的中国居民个人，应当按照国家外汇管理局的规定申报其对外金融资产、负债的有关情况”；二是新《办法》规定，在中国境内发生经济交易的非中国居民也应当申报国际收支信息，而此前只规定中国居民应当申报。“一减”是对于中国境内的金融机构和中国境内的外商投资企业等来说，根据新《办法》，它们需要申报的是其对外金融资产、负债及其变动情况等，而此前是要求它们申报对外资产负债及其变动情况等。相当于它们的申报范围缩小了。
请问，这“两增一减”的规定，有什么用意？是否可理解为在监管上所做的“结构性调整”？
外汇局：对于新《办法》在文字上体现的“两增一减”，可以这样理解：
一是关于在第十三条中增加了“拥有对外金融资产、负债的中国居民个人，应当按照国家外汇管理局的规定申报其对外金融资产、负债的有关情况”。这一变化使我国国际收支统计在制度规定上更加完整。国际收支统计中的居民部门包括政府部门、中央银行、银行、非银行金融机构、非金融机构及个人，其中个人是重要的组成部分。原《办法》虽然采集了个人的交易流量，但未规定采集个人对外金融资产负债存量。而2008年国际金融危机表明，对外金融资产负债存量数据是监控潜在外部风险，保证国家经济健康、有序发展的关键，危机后美欧等世界主要经济体也纷纷加强了对外金融资产负债存量统计。因此，新《办法》明确将个人对外金融资产负债纳入统计，从统计框架上确保了完整性、权威性，为后续减少数据漏损、全面反映各部门的对外资产负债状况做铺垫。当然，由于机构设立和运营有登记注册、独立账册的约束，相对容易识别和寻找，而居民个人或家庭作为非组织化的自由个体，较难识别和获取数据，因此，统计的实际操作还面临一些困难。我们也将逐步摸索对居民个人进行统计调查的途径和方法，如与其他部门现有统计调查项目进行合作等，来更好获取和估算这部分数据。
二是增加了在中国境内发生经济交易的非中国居民也应当申报国际收支信息的规定。原《办法》只规定了中国居民负有申报义务，但随着我国涉外经济交往扩大，非中国居民在境内金融机构开立账户、办理涉外交易的规模增长较快。为全面了解我国国际收支状况，新《办法》将在中国境内发生经济交易的非中国居民也纳入申报主体范围，明确中国居民和在中国境内发生经济交易的非中国居民均有义务申报国际收支信息。需要说明的是，只有“在中国境内发生经济交易的非中国居民”才需要履行申报义务，如果非中国居民在中国境内没有发生经济交易，或者在境外发生的经济交易，则不需要申报。对于中国居民与非中国居民之间发生的经济交易，主要由中国居民进行申报，对不能满足国际收支统计需要或者确实无法通过中国居民申报采集的数据，才由非中国居民申报，国家外汇管理局将根据实际情况择机规定非中国居民申报的时点、环节和渠道。海外华人华侨属于非中国居民范畴，其国际收支申报也照此原则办理。
三是将“对外资产负债”明确为“对外金融资产负债”，并没有改变国际收支统计范围，只是表述更加准确了。同样的情形还有，原《办法》规定“国际收支统计申报范围为中国居民与非中国居民之间发生的一切经济交易”，新《办法》规定“国际收支统计申报范围为中国居民与非中国居民之间发生的一切经济交易以及中国居民对外金融资产、负债状况”，但申报范围并没有发生实质性的变化。这种文字表述的调整，一方面是对应《国际收支手册》（第五版）名称变更为《国际收支和国际投资头寸手册》（第六版）；另一方面是强调了存量或头寸的重要性，国际收支统计本身就包含了国际收支平衡表（流量）和国际投资头寸表（存量）。同样，“金融”二字也是为了强调头寸表仅包含金融账户，不包括经常账户和资本账户。所以说，“一减”在表面上看范围似有缩窄，其实内涵上没有变化。
《清华金融评论》：关于新《办法》的政策展望。新《办法》对于完善中国的国际收支统计，将有什么样的促进作用？
外汇局：新《办法》本身是比较原则性的，它的重要意义在于，一是新《办法》是国际收支统计的纲领性法规，勾勒了国际收支统计的整体框架，是现在及未来各项具体数据采集制度的法律依据。举例来说，根据新《办法》第九、十条，我们制定了《对外金融资产负债及交易统计制度》。二是新《办法》通过完善统计体系，将不断提高数据质量，有利于外汇局向社会各界及时提供更多的统计产品。这些年，我们一直致力于提高国际收支数据透明度。2010年我们开始公布分季度的国际收支平衡表，并公布分项目的涉外收付款月度数据、分主要币种的涉外收付款年度数据；2011年开始按季度公布国际投资头寸表；2012年开始公布“国际收支及相关数据发布时间表”，追溯调整并公布1998－2009年中国国际收支平衡表单季度时间序列数据，开始公布金融机构直接投资季度流量和年末存量数据；2013年开始公布非中国居民人民币存款季度末余额数据。2014年，我们还计划对外公布更多的数据。所有这些统计产品，都要回到一个共同的源头，就是发生涉外交易或有对外资产负债的机构和个人向我们及时、准确、完整地提供数据，经由汇总而成全貌。“无米不炊”，我们非常感谢申报主体长期以来的理解和支持，尽管国际收支申报是申报主体的义务，但我们一直希望与数据提供者之间建立良好的沟通、合作、互动机制。
《清华金融评论》：新《办法》是否会提高相关监管的有效性，如监控“热钱”、遏制贪腐资金转移、反洗钱、对海外资产收税等？同时，新《办法》将给企业和个人带来哪些改变与影响，如海外投资（股票、房产等）、收购海外企业、个人移民等，相关外汇管理的手续会更加简便还是复杂？
外汇局：本次社会各界对新《办法》所给予的关注，超出了我们国际收支统计工作人员的预期。一方面，我们感到欣喜。因为诸多的疑问反映了机构和个人日益增强的申报意识，这种意识有助于今天以及未来统计调查的顺利开展和数据质量的提高，有助于未来我们更多采用抽样调查方式，降低社会成本。另一方面，我们觉得也有必要澄清统计和管理的关系。国际收支统计作为经济体四大账户统计（国民账户统计、政府财政统计、货币金融统计和国际收支统计）之一，它的实质是统计，而不是管理。国际收支统计就是当把我们的国家比作一个企业时，它与其他主体进行交易时的每一笔会计记录和期末的资产负债表。它只是客观地反映我国与其他经济体之间的经济交往，反映对外金融资产负债存量规模，为宏观经济分析和决策提供数据支持。它与国民账户统计、政府财政统计、货币金融统计是一套体系下的不同侧面，而非行政管理、登记审批、合规检查等。因此，新《办法》不解决“热钱”监控、税收征管、财产转移、反洗钱等问题，也不解决贸易投资便利化问题。新《办法》不规定也不预示上述管理政策的调整。
《清华金融评论》：国际收支流量申报可以在经济行为发生时进行要求和监管，那么存量申报如何进行？又有什么相应的处罚措施？
外汇局：为保证国际收支统计数据质量，第一，在法律方面，我们通过国务院修正案的方式出台《办法》，明确要求交易主体承担对外经济交易流量和对外金融资产负债存量数据的申报义务，为国际收支统计信息的采集提供法律上的基本保障。第二，制定《办法》配套的统计制度，对申报主体进行具体的规范和指导。我们知道，国际收支统计与申报主体的账务处理有着非常密切的关系，可以说是依赖于申报主体完整、详细、准确的账务记录。无论流量还是存量统计，首要的是找到这些发生国际收支交易或者拥有对外资产负债的主体，然后通过沟通和指导帮助其填报相关的申报表格或统计调查问卷。目前，《对外金融资产负债及交易统计制度》就是一套要求境内金融机构等填报的、包含流量和存量的统计报表；《贸易信贷调查制度》是一套要求进出口企业填报的，涉及进出口企业之间直接商业信用的有关预收/预付、延收/延付存量的调查问卷。填报这些数据时，申报主体需要在理解国际收支统计范围的基础上，从其自身账目中剥离对外的部分，填写相应的统计报表或问卷。第三，加强数据采集系统建设，向申报主体提供便利的申报渠道。在数据的采集、汇总和处理方面，尽快实现由基本电子化向全面电子化的转变。第四，对银行等数据报送机构开展必要的业务培训，提高申报主体的申报意识与业务能力。第五，对申报主体报送的国际收支统计数据进行非现场核查，及时跟踪数据质量，必要时进行现场核查。
国际收支统计申报是申报主体的一项义务。对于未按照规定进行国际收支统计申报的，由国家外汇管理局或其分支局按照《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条的规定给予处罚，具体是：责令改正，给予警告，对机构可以处30万元以下的罚款，对个人可以处5万元以下的罚款。
《清华金融评论》：通过非法渠道进行的国际资本活动从传统的地下钱庄，到最近炙手可热的比特币交易，对其进行监管往往涉及多部门权限，请问新《办法》能否有效涵盖这些领域？
外汇局：《办法》规范的国际收支统计内容与国际标准的国际收支统计范畴完全一致，即包括居民与非居民之间发生的一切经济交易和对外金融资产负债状况。但是，现实中从事非法交易的机构和个人为了逃避监管，往往不申报或者进行虚假申报，甚至其交易根本不通过金融中介机构，游离于国际收支交易记录体系外。因此，非法交易的信息往往难以采集，这也是各国、各领域统计工作者，包括各部门监管者面临的共同难题。近年来，我们开始尝试利用相关国际组织收集的全球数据，并与有关国家和地区开展双边数据交换与核对，以此对我们难以准确采集的国际收支统计信息进行必要的补充。
此外，统计理论的更新从来都来源于实践。正如国际收支手册从1948年第一版到2009年第六版的更新，就是实践发展的产物。金融创新是《国际收支和国际投资头寸手册》第六版诞生的重要驱动因素之一。所以，随着国际经济金融新产品、新形势的发展，国际收支统计也将在这个过程中不断前行，而新《办法》也正是这前行路程上的一个脚印。（本刊编辑孙世选对本文也有贡献。）
