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金融消费纠纷第三方非诉解决机制的理论与实践——以山东省为例

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文/中国人民银行济南分行 牛玉莲

近年来,国际上金融消费纠纷非诉解决机制出现了社会化、专业化的发展趋势,普遍表现为由相对独立的第三方对金融消费投诉进行专业化受理处理。国内,中国人民银行于2014年试点开展金融消费纠纷非诉第三方调解组织(中心或协会)建设工作,已在山东省进行地市级试点,探索金融消费纠纷非诉调解的新途径。

非诉讼纠纷解决机制,又称替代性纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution,简称ADR),通常指各种司法诉讼外纠纷解决程序或机制的总称,有狭义、广义之分。一般认为,狭义的ADR不包括司法调解和解、仲裁、行政裁决等具有裁决性质的纠纷解决机制,广义的ADR则涵盖了除司法诉讼以外的所有非诉纠纷解决方式。

一、金融消费纠纷非诉解决机制理论

本文的金融消费非诉解决机制,主要指其狭义含义。近年来,国际上金融消费纠纷非诉解决机制出现了社会化、专业化的发展趋势,普遍表现为由相对独立的第三方对金融消费投诉进行专业化受理处理,集中体现为金融督察服务制度的兴起,具有非法律化、非正式性、私密性和非对抗性等特点,从而使该机制与其他非诉解决机制相比,相对高效便捷、平等灵活,在英国、澳大利亚、加拿大、马来西亚以及中国香港、台湾等地区广泛应用。

二、金融消费纠纷第三方非诉调解的国际经验

(一)普遍以立法进行支撑

主要国家或地区非诉调解机构的建立,都有相应的立法规定。英国FOS的相关权力由《2000年金融服务与市场法》《2006年消费者信用法》两部法律赋予。台湾地区金融消费评议中心(FOI)依据2011年6月3日台湾地区“立法院”通过的《金融消费者保护法》成立,负责“公平合理、迅速有效处理金融消费争议”。美国金融行业监管局(FINRA)是根据1934年《证券交易法》注册成立的自律性证券业协会,负责营运美国规模最大的非诉讼纠纷解决平台(Dispute Resolution.Inc.)。澳大利亚和日本,也分别在《金融服务改革法》《金融商品交易法》中规定了金融纠纷解决机构的内容。世界银行《金融消费者保护的良好经验》也提出,“应该建立允许消费者寻求经济和有效的第三方诉求机制的这样一种制度”。

(二)第三方非诉调解组织机构治理独立中立

英国FOS是独立的保证责任有限公司,以效率、公平及公共责任为使命。新加坡金融业争议调解中心(FIDReC)是独立的担保有限公司,由包括3名金融业代表、3名代表公共利益的人士、1名独立主席组成的董事会管理。台湾金融消费评议中心(FOI)董事会和监察人由学者、专家及公正人士组成,个案评议则由评议委员会依据公平合理原则,超然独立进行。部分国家还设置了法定豁免权。英国和新加坡明确规定,上述机构及其相关工作人员,除非恶意、欺诈等,在履职范围内免负损害赔偿责任;美国FINRA DR规定即使做出对会员不利的决定,亦不会被剔除出备选仲裁员名单之外。

(三)纠纷解决程序逐级递进,追求公正平等

各国普遍将金融机构内部投诉处理程序作为受理或调解投诉的前置程序,注重调解而且将其作为纠纷解决的必经阶段,还安排有更深层次的审裁、仲裁、评议等不同方式。对非诉调解的着眼点是迅速、高效、低成本、实质公平。比如将金融机构内部投诉处理作为前置程序,是希望以协商尽早及时、更低成本地解决纠纷;调解是尽可能探求以非正式方式促成和解;裁定并不严格限定于法律,而是同时考虑到监管规定、良好的行业惯例等;对金融消费者的索偿金额设置上限,兼顾了消费者和金融机构双方的利益;部分国家裁定或评议结果的效力对金融机构单方约束、消费者可免费使用非诉调解服务、赋予消费者纠纷处理方式更多选择权等程序设计,则是通过对消费者的倾斜保护实现实质上的平等、公平。

(四)重视对第三方非诉调解组织的监督和问责

英国FOS接受国会、独立评估人监督和法院的司法审查,同时承担及时向社会披露申诉数量、类型、结果、分布等信息的义务。美国证券交易委员会(SEC)有权“撤销、增加和删除”FINRA的任何规则,并将对证券仲裁的监督扩展到制定规章以外的范畴,FINRA理事会同时成立了全国仲裁调解委员会(NAMC),监督由FINRA DR运营的证券调解及仲裁服务。新加坡FIDReC需按季度向金融管理局提交申诉分类摘要报告。

三、山东省金融消费纠纷第三方非诉解决发展实践

人民银行济南分行按“试点先行,以点带面,自下而上,建立体系”的思路,在山东省辖区开展了金融消费权益保护协会建设,探索建立金融消费纠纷非诉第三方调解机制。山东省17个地市均成立了市级金融消费权益保护协会;56个县成立了县级独立协会,14个县设立了市协会分会或办事处,其余各县由市协会统一提供服务,实现了协会组织在山东市、县两级的全面覆盖。协会履行纠纷调处职能的主要特点如下:

1.机构治理相对独立,履职立场相对中立。协会为公益性民间社团,不是行业协会商会、金融机构的利益代言人,其成立目的是为金融消费者提供独立中立、快速便捷的纠纷非诉解决渠道。协会是独立法人,无主管单位,各地人民银行仅是其业务指导单位,而协会会长、副会长单位则由当地主要金融机构担任。为保证其独立中立,协会同时吸收了2547名个人会员,每人与单位会员投票权重一样,数量是单位会员的1.17倍。此外,协会有相对独立的人财物管理权,人员招聘和一定金额以上的开支由其理事会研究通过,不受业务指导单位管理。

2.服务范围基本覆盖金融体系。协会受理投诉,除人民银行授权外,还包括各会员单位的投诉,涵盖989家银行、951家证券、105家保险、30家支付和95家小额贷款、担保、典当公司,成为目前山东省唯一的业务覆盖整个金融体系的机构。成立后至2014年末,已受理投诉1212件,消费者满意度基本达到100%。

3.协会投诉处理注重调解,力求及时、经济、高效解决纠纷。对于受理的投诉,协会首先转办给被投诉机构先行处理,经过这一程序,七成以上在15个工作日内可直接办结,能有效满足消费者期望及时快速高效解决纠纷的初衷。对经上述程序后无法达成和解的,协会坚持合法合理的原则居中调解,同时维护当事双方的合法利益,并设置最长调解期,为金融消费者提供免费服务,使其能以较低成本、在较短时间与金融机构达成合意,化解纠纷。至2014年末协会已组织调解金融消费纠纷250件,得到双方充分认可。

如2014年3月,金融消费者韩先生向协会投诉,由于当地某银行未能按约定为其办理转贷,使其形成贷款逾期,导致韩先生的渔船被海事法院扣押,每天需支付扣押保管费1000多元。协会受理投诉后转办当事银行,双方未能达成一致,之后协会组织调解员进行多次调解,最终双方达成协议,银行收回本息后撤诉,为韩先生挽回直接损失3万余元。该调解得到双方积极评价,银行回复公文高度认可,韩先生表示了由衷感谢。

4.在加强自律管理和社会监督方面进行了有益探索。协会为较好地履行金融消费纠纷调处职能,制定出台了《金融消费者“12363”热线工作管理办法》《金融消费纠纷调处工作管理办法》《投诉回访工作实施细则》等规范纠纷调处的自律管理办法,部分地市协会还通过记录和评估单位会员的投诉处理、向单位会员发布工作信息和风险提示、建立典型案例定期向社会通报制度等,加强对单位会员的内部和社会监督,以促使其重视金融消费者投诉、自主规范金融经营行为。

协会承担的金融消费纠纷调处职能,有效缓解了人民银行分支机构消费者保护人员不足问题,较好地解决了目前人民银行金融消费权益保护领域履职依据不足和跨行业管理障碍。同时,协会对金融消费纠纷的专业处理,明显提高了投诉处理效率,绝大部分协会受理的投诉在2~5个工作日内可办结,得到金融消费者广泛认可和好评。截至2014年末,各协会已收到会员单位与消费者锦旗、表扬信等70件,获得地方政府表扬、领导批示40次。

向规范化第三方非诉调解组织发展面临的主要问题

1.第三方非诉调解未纳入立法体系,协会组织开展第三方非诉调解公信力不足。

英国、美国、澳大利亚、日本和我国台湾地区,均是通过立法规定了第三方非诉调解机制的主要内容。但目前国内尚无专门金融消费权益保护法律法规,更无有关金融消费纠纷第三方非诉调解机制的立法规定;“一行三会”受理投诉,除纠正违法行为、开展行政调解之外,纠纷解决作用有限。人民银行虽已开展协会第三方非诉调解工作,但并未出台相关制度规定,协会履职立法依据相对不足,尚未得到金融监管部门的普遍支持。同时,由于成立时间较短,其作为第三方非诉调解机构的社会影响力仍相对较小,公信力相对不足。

2.协会纠纷调处手段有限,调解结果权威性不足。

目前协会对金融消费纠纷的调处手段较为单一,除调解外,没有逐级递进的融合调解、评估、审裁等在内的一系列手段,与国际经验相比差距较大。此外,即使协会经过调解促使当事双方达成和解,但其和解对双方并无有效约束力,任何一方因突发因素或主观意愿变化均可随时反悔,易造成和解无法进行,引发再次投诉。

3.对协会纠纷调处的监督问责机制有待完善。

与国际先进经验中第三方非诉调解组织面临来自于部门内、监管者、全社会以及司法部门的监督问责压力不同,目前山东省各级协会履行纠纷调处职能还未建立有效的监督问责机制,面临的协会内部、会员单位、社会和司法部门的压力很小,不利于督促协会提高纠纷调处工作水平。

四、构建我国金融消费纠纷第三方非诉调解机制的相关建议

(一)现阶段,应进一步规范协会纠纷调处工作流程,探索有效监督方式,推动协会逐步向规范的第三方非诉调解组织迈进

一是协会应及时总结前期投诉调处工作经验,进一步完善投诉咨询处理流程、工作和服务规范,不断提高金融消费纠纷调处服务水平。二是应进一步加强对协会性质和职能的宣传推介,强调协会独立、中立的超然地位,推动金融消费者自主积极通过协会渠道维权。三是协会应基于投诉受理,不断健全完善投诉管理数据库,定期向会员单位和社会提供投诉分析、典型案例、风险提示、消费预警或相关研究成果。四是在协会内部创设相应监督部门,定期总结公开监督建议,适时改进协会运行机制,吸引尚未作为业务指导单位的金融监管部门加入,加强对协会工作的外部监督。

(二)中期,应进一步丰富协会调处手段,加强协会调解与司法、仲裁、行政等机构的对接,增强纠纷调处权威性及对金融消费者的倾斜保护

一方面,可协调司法机关建立“驻会法官”参与协会调解,对无法达成调解协议的,经投诉人同意,直接由“驻会法官”联合协会调解员进行快速裁判,并主要依据投诉人意愿决定裁判是否生效。另一方面,可协调在协会内部设立金融仲裁庭,对经协会调解成功的案件,当事人如有增强调解协议法律效力的要求,可申请将调解协议制作成仲裁裁决书,赋予调解结果强制执行力。同时,协会也可充分发挥金融监管部门作为其业务指导单位的优势,对其调解结果积极寻求相关监管部门的认可,最大限度保护金融消费者合法权益。

(三)远期,完善第三方非诉调解组织立法体系,建立规范化的非诉第三方调解机构及工作机制

从长期看,应逐步推动立法机关制订颁布有关金融消费纠纷第三方非诉调解机制的统一法律、行政法规或部门规章,从法律上明确第三方非诉调解组织的地位、性质、服务对象,金融消费纠纷的受理范围、受理程序、受理期限和纠纷解决方式,对第三方非诉调解组织成员的管辖原则及方式,纠纷调解结果的法律效力,纠纷解决机构的经费来源、监督管理,以及相关的法律责任等内容,构建完善正规的金融消费纠纷第三方非诉调解机制。借鉴国际经验,建议我国第三方非诉调解机制将金融机构内部投诉程序作为受理投诉的前置条件,确定纠纷解决采取先调解、后裁决的处理方式,对涉及金钱给付的裁决设定额度限制,做出的纠纷最终裁决对金融机构具有单方约束力,以及特定条件下金融机构对裁决程序的法律救济等内容。

(本文编辑/张英凯)

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