文/复旦大学管理学院产业经济学系 姚志勇

制定法规条例实质是激励机制设计问题。法规条例要行之有效，达成既定目标，必须满足机制设计基本原理。否则，一定会出现有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，甚至南辕北辙的现象。因此，在《存款保险条例》正式颁布实施之际，有必要从机制设计视角对其进行分析和评价。

存款保险制度为开放金融市场奠定基础

存款保险制度的政策目标在于“依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定”（见《条例》第一条）。在存保制下，管理机构通过向投保机构（如商业银行）收取保费，形成保险基金；在投保机构资不抵债情况下，向存款人偿付被保险存款。这一方面保护了存款人的利益；另一方面也减少了挤兑和金融恐慌的发生，有利于投保机构的正常运营。因此，存保制的建立对存款人和商业银行而言是一种双赢。同时，在我国建立存保制还有另外两重意义：第一，隐性存保显性化。长期以来，我国事实上存在由政府担保的隐性存款保险，即一旦金融机构发生资不抵债，最终由政府赔付储蓄存款。这把银行经营不善问题转嫁给了政府和纳税人，加剧了道德风险，不利于金融改革和效率提升，政府还会面临较重负担。“显性存保制”让金融机构自己出资建立保险基金，做到了权责匹配。第二，为利率市场化和开放金融市场奠定更好的制度基础。目前我国利率市场化改革进入关键阶段，开放金融市场、设立民营银行等改革有序推进。存款保险既有助于中小银行同大银行竞争，又可避免由于个别小银行倒闭而引起的恐慌。

自1934年美国率先建立以来，历经80年发展，存保制在保护存款人、防止银行挤兑等方面发挥了积极作用。据国际存款保险机构协会（IADI）统计，截至2014年1月31日，全球已经有113个国家或地区实行了存款保险制度，多国多年的实践对存保制度达成了诸多共识：应当建立激励相容的存保制，以发挥存款保险的积极作用；应当赋予存款保险必要的职能，发挥其在防范和化解金融风险方面的重要作用；存款保险机构与金融安全网其他成员信息共享与协调配合非常重要。简言之，就是信息和激励问题，这是存保制成功运行的关键。

存款保险制度体现激励相容

《存款保险条例》反映了上述这些共识。首先，《条例》体现了激励相容原则，采取了多种方式来应对和化解可能出现的道德风险问题。比如：《条例》第四条规定“金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款”不在“被保险存款”之列；第五条规定存款保险“最高偿付限额为人民币50万元”。这两项规定意在促使金融机构同业之间相互监督、投保机构高管尽职敬业以及存款超过50万元的大客户监督银行。一则他（它）们的全部或部分存款不在被保险之列，他（它）们有动力监督银行；二则上述各主体有信息优势，有能力监督银行。

又比如《条例》第九条规定：“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。……各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营状况和风险状况等因素确定。”保费制度是存保制的核心组成部分。从各国实践来看，目前越来越多的国家采取风险差别费率制度。单一保费制下投保机构不论经营好坏，交统一保费率，更容易产生道德风险问题。而风险保费制根据投保机构的风险水平确定保费率，让高风险机构承担更高的保费率，低风险经营机构承担较低的保费率。因此，相对于单一保费制，这种风险差别费率制有利于激励投保机构从事低风险业务，减少道德风险，既公平又有效率。在具体实施中，还可以通过将保费率和银行自有资本金挂钩，即优惠的保费率要求较高的银行资本，而较低的银行资本金则适用较高的保费率，从而实行区分不同风险类型投保机构的差别费率。

其次，《条例》对存保管理机构的信息获取与信息共享做出了规定。“信息为王”，从世界多国实践经验来看，存保制有效运行的一个重要前提是存保管理机构能及时拥有投保机构的全面信息，包括直接获得的第一手信息和从其他监管机构获得的第二手信息，从而能及时准确地评估银行风险，调整“适用费率”，采取“早期纠正措施”和“风险处置措施”（第七条第六款）。

从投保机构直接获取一手信息对存保管理机构至关重要。比如，管理机构需要掌握商业银行存款信息以及存款人账户信息，以便事前计算保费和事后及时进行理赔。《条例》第十条规定：“投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。”这些信息应当由银行直接及时报送，而不应辗转从第三方获得。同时为了保证信息的真实性，《条例》第十三条还赋予了存保管理机构对“投保机构报送的信息资料”“对其存款的规模、结构以及真实性”进行核查的权力。第二十一条第三款对“未按照规定报送信息、资料或者报送虚假的信息、资料”做出了处罚规定。

存保管理机构不仅应从投保机构获取第一手信息，而且还应从其他监管部门获得信息，与其实现信息共享。事实上，金融安全网成员间信息共享、分工与合作是安全网有效运作的基础。《中国人民银行法》《银行业监督管理法》以及本次颁布的《存款保险条例》这三大法规构成了中国金融安全网的基本法律框架，明确了央行、银监会与存保管理机构各自的职责范围。首先，从防范与化解金融风险角度来看，一般分工原则是银监会负责银行日常运营的监管；银行出现流动性困难而非资不抵债时，由央行发挥最后贷款人功能；而一旦银行出现问题，则由存保管理机构负责及时介入和采取纠正措施，必要时由存保管理机构接管处置。其次，在分工明确基础上建立合作机制。进行分工与合作的前提条件是这三者建立信息交流共享和功能协调的有效机制，《条例》第十四条专门就“金融监督管理协调机制”和“信息共享机制”做出了规定，第十六、十七条也有一些相应的规定。

我国实行的是“风险最小型”存保制度

从《条例》和上述分析可以看出，我国实行的是类似美、加等国的“风险最小型”存保制度。该制度的特点是存保管理机构拥有必要的职责与权限，不仅包括对投保机构风险的事后处置，还包括事前的早期纠正和风险及时校正，这需要有效的职能设置和人力资源保证。《条例》对信息披露和外部监督也做了一些专门规定。比如第十二条规定存保管理机构实现财务透明，每年须编制并公布存款保险基金收支的财务会计报告、报表和年度报告，并接受审计监督。第二十条对存保管理机构工作人员违规行为及其惩戒做出了规定。

好的开始是成功的一半。从机制设计的角度来看，《条例》体现了激励相容与信息共享的共识，能够为中国存保制成功建立和运行提供有力指导。但是，行百里路而半九十，任何法律法规，都重在执行。《条例》如何进一步细化，存款保险制度如何在实践中进一步完善，以及后续如何评估其绩效，笔者作为存保制的研究者，将持续关注这些课题。

士不可以不弘毅，任重而道远——与中国存款保险制度的设计者、实施者共勉！

（本文编辑/邢缤心）