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存款保险制度起航正当时

  文/中国银行国际金融研究所研究员 李建军、中国银行国际金融研究所副所长 宗良 2015年5月1日,我国存款保险制度正式实施。从定义上看,存款保险制···
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文/中国银行国际金融研究所研究员 李建军、中国银行国际金融研究所副所长 宗良

2015年5月1日,我国存款保险制度正式实施。从定义上看,存款保险制度是一种保障制度。一般实行强制保险,投保人是所有吸收存款的银行业金融机构,这些机构按照其存款的一定比例交纳保费,从而建立起存款保险基金。一旦这些投保的金融机构发生经营危机或者濒临破产倒闭等法定情形时,存款保险就会向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序的制度。

存款保险制度是美国于1934年首先建立的。实际上,正是由于存款保险制度的存在,无论是2008年的美国次贷危机还是后来的欧债危机,虽然发生了一些银行倒闭和经营危机,但是没有一家银行出现存款人挤提现象,对稳定欧美经济起到了重要作用。可见,存款保险制度对于防范和化解系统性金融风险作用明显,对于维护一国甚至是区域和全球的经济金融稳定具有积极效应。因此,存款保险制度已经成为各国普遍实施的一项金融制度安排,目前世界上有超过110个国家建立了这一制度,所涉及的经济总量接近全球的90%,影响广泛。

中国存款保险制度酝酿长达20多年,存款保险条例制度恰逢其时:中国经济步入新常态,经济增长将更多地依靠改革红利,也就是说,随着政府简政放权的步调越来越大,未来市场在资源配置中的角色会更加重要。从金融改革的层面看,多项改革已经进入深水区,收益和风险共存。在此背景下,适时的推出存款保险制度,不仅有利于金融改革向纵深推进,而且对改革进程中可能会遇到的金融风险能够进行有效的防范,对于金融稳定具有意义重大,也必将给中国经济的稳健运行搭建起更有力的一张安全网。我们也注意到,当前我国宏观经济尽管增速有所放缓,但是质量有所提升,结构调整效果正在逐步显现,总体上保持了平稳运行的态势,金融机构的经营指标和财务状况良好。经济金融的稳定健康发展无疑是推进存款保险制度建立的坚实基础。

我们认为,存款保险制度的推出在制度、宏观和微观层面具有重要意义。

首先,存款保险制度代表了一种制度创新

存款保险不是一个简单的赔付资金问题,而是一套制度设计,它重新界定了政府和市场在金融领域的角色和作用,由于隐性的存款保险缺乏法律制度规范,无法彰显出公平和效率。十八届三中全会以来,我国提出要让市场在资源配置中起决定性作用,这意味着政府在市场配置中的主导作用将逐渐弱化甚至退出,其角色将主要定位于宏观调控和市场监管。存款保险制度切断了事实上的政府对储户的隐性担保关系,建立起了商业银行、存款保险和储户之间的法律关系,明晰了各方在银行破产和兑付困难时的权利与义务,而政府的职责从隐性担保转为市场监管和金融消费者保护。存款保险制度把原来通过政府看得见的手来担保,变为通过市场这只看不见的手来监管和调节,不仅规范了金融市场的有效运行,也提高了金融配置资源的效率。

第二,存款保险制度是金融稳定的重要组成部分

金融稳定往往是各国经济增长和社会稳定的重要保障。一国金融安全网越完善,其危机管理的能力就越强,经济修复也就越快。一般认为,一国金融安全网的构建包括三方面内容,即中央银行、审慎监管以及存款保险制度。中央银行在金融安全方面的职责主要是利用宏观管理提供流动性来维护金融体系的平稳运行,而通过对商业与金融机构的审慎监管则会规范商业银行稳健、合规经营。存款保险制度的作用主要在于加强对存款人保护,有效防范因为商业银行经营不善造成对银行的挤兑,确保公众对金融体系的信心,维护金融市场稳定,防范恐慌情绪和风险在金融市场上的蔓延,以此切断因为个别金融机构经营管理不善而引发成区域性、系统性风险的链条。例如,次贷危机爆发后的近6年时间里,美国国内倒闭的商业银行数量接近500家,但由于存款保险制度较为成熟和完备,美国监管机构能够及时、有效、灵活处置商业银行的倒闭风险,没有让个别银行的危机扩大到美国的金融市场,从而避免了因为次贷危机造成的经济金融恐慌。

党的十八届三中全会以来,我国金融体制改革进入攻坚阶段,有序推进金融改革的前提是金融稳定。经过多年的改革,目前我国已经具备了比较完善的中央银行制度和银行监管制度,如果存款保险制度能够顺利建立,将形成及时防范和校正风险的新机制,夯实我国的金融安全网,为金融深化改革奠定更好的制度基础。

第三,存款保险是利率市场化改革、构建多层次金融体系的坚实基础

目前我国利率市场化改革已进入深水区,存款保险制度意义重大。利率市场化后,我国银行业的竞争将更加激烈,高风险、高收益业务必将增多。由于存款保险制度能够降低金融机构对国家信用的依赖,有助于增强市场约束,促使金融机构真正按照商业化、市场化原则审慎经营,进而夯实利率市场化改革的微观基础。

存款保险制度能够为不同规模的银行提供更为平等的竞争环境,有利于多层次金融机构体系的构建。由于存款保险给予了公众对金融市场的信心,降低了中小银行和大型金融机构的竞争门槛,因此中小银行的经营环境得到改善,这对于诸如社区银行等小型的建设和发展具有重要的意义。由于有了法律保障,小银行由于能够提供最基层的服务,更能贴近民众的需求,从而维持了整个金融体系的多样性,小微企业、农户等的金融需求得到了满足,经济更加稳定。

第四,存款保险为储户提供更加规范可靠的保障网络

存款保险制度的核心功能之一就是加强对存款人利益的保护。由于存款担保和赔付政策具有法律效力,因此这种法律担保的制度让公众更踏实。虽然存款保险制度中存在限额保护的概念,但我国设定50万元全额偿付限额,这相当于人均国内生产总值(GDP)的12倍,并且远高于国际上约人均GDP的2~5倍的平均水平。这为99.6%的居民和企业存款人提供了100%的存款保护,这就意味着存款保险能够对个人储户和小微企业的存款进行全方位的保障,他们的资金可以说是完全安全的。即使因为某种特殊原因发生了金融机构破产和倒闭的风险,存款保险都会采取收购与承接等措施防范风险的传染和扩散。这些破产倒闭的金融机构的负债,一般情况下也会被转移到新的金融机构,这就意味着存款人可以继续得到充分保障。

第五,存款保险制度建立有利于化解系统性风险,促进经济发展

我国经济已经进入了增长速度放缓、发展方式转变和结构调整的新常态。一方面,存款保险制度有效隔离了政府与银行的隐性担保关系,有利于整个金融系统的风险化解与持续健康发展。另一方面,随着银行的隐性担保变为显性担保,银行业竞争加强,较高定价的中小企业将成为银行争抢的客户,有助于缓解融资难、融资贵,有利于引导利率下行。

假设最初的存款保险费率平均为万分之二。我们以一年期存款为例,按照利率3%计算,金融机构交纳的保费还不到商业银行利息支出的1%。从利润看,当前商业银行的资产收益率平均在1%左右,存款保险费对利润冲击很小,实际不到1%。如果考虑到未来存款保险很可能会实施差别费率,那么对于经营和风险管理情况较好的商业银行来说,交纳的费率还会更低一些。经过上一轮的改革,商业银行的资产质量、资本实力、赢利能力都有了显著的提升,存款保险的成本支出是完全能够承受的。国际经验表明,只要存款保险制度设计合理,就可以有效减少银行破产概率。在设立存款保险制度之前,20世纪20年代美国的银行每年平均倒闭为500家,但在1933年设立存款保险之后的数十年间,年均倒闭的银行数量不到10家。

我们认为,对于商业银行来说,存款保险的推出既需要其提高风险管理的能力,同时也是一个业务创新的机会。就风险管理来说,交付保费在一定程度上增加了银行日常经营成本,对银行存贷款定价的精细化管理提出了新要求。《存款保险条例》中指出,存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成,各投保行的投保费率将参考资本充足率、资产质量、流动性、机构经营能力等反映投保行经营管理状况和风险状况的诸多指标综合确定,这对投保行风险管理能力无疑是一个新的挑战。

这个过程中也会产生更多的新的业务机遇,鼓励银行坚持差异化经营战略、特色化经营,让经营管理水平高的银行在市场竞争中脱颖而出,经营水平低的银行被市场淘汰,从而形成银行业竞争的良性格局。同时,《存款保险条例》中指出,存款保险基金的运用,应当遵循安全、流动、保值增值的原则,包括存放央行、投资政府债券、央票、高信用等级金融债以及国务院批准的其他资金运用形式。

总之,我国金融体制改革已经进入攻坚阶段,存款保险制度是有序推进金融改革的重要一环,不仅能够为存款人提供安全网,也能有效及时的防范、化解潜在的金融风险、为商业银行之间的竞争营造更加公平的环境,为我国经济结构转型和持续健康发展打下良好基础。我国存款保险在具体制度设计时,始终注意坚持高标准、严标准推进,努力与国际一流的存款保险模式基本一致。在早期就确立其核心功能,只有早期纠正和风险处置等重要职能,与现有的金融稳定机制有序衔接,保障平稳起步和有效运行。

(本文编辑/张英凯)

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