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存款保险:历史、制度与中国的选择

文/中国人民大学财政金融学院副院长 何平 《存款保险条例》已于3月31日正式公布,于5月1日正式实施。我国1993年开始酝酿的存款保险制度,历经22年终将正式建···
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文/中国人民大学财政金融学院副院长 何平

《存款保险条例》已于3月31日正式公布,于5月1日正式实施。我国1993年开始酝酿的存款保险制度,历经22年终将正式建立。这里想从历史演变、制度内涵和政策选择的视角,对存款保险制度进行简明的解读,以加深读者对于这个制度的认识。

中国渊源与纽约州的最早实验

饶有兴味的是,存款保险制度的思想来源于中国,今天又回到中国。在我国《存款保险条例(征求意见稿)》公布前夕,美国出版了波士顿律师弗雷德里克(Frederic D. Grant, Jr.)先生的博士论文《现代银行业的中国基石》(The Chinese Cornerstone of Modern Banking—The Canton Guaranty System and the Origins of Bank Deposit Insurance 1780-1933, by Frederic D. Grant, Jr. Brill, 2014),探讨了美国存款保险制度与清朝广东十三行的关系。历史记录表明,正是受中国清朝广东十三行连保制度的启发,实业家约书亚·福尔曼(Joshua Forman)创立稳定基金制度(The Safety Fund System),在美国纽约州进行了人类历史上最早的存款保险制度实验。

关于1829年美国纽约州建立的稳定基金制度,哈佛大学商学院教授戴维·莫斯在其专著《别无他法—作为终极风险管理者的政府》(何平译,人民出版社,2014年8月)第四章《货币》里,进行了翔实的论述。在那之前是以特许权制度、双倍责任制度来控制银行的风险,结果都不能解决货币的稳定和适度供给问题,银行的公信力受到威胁。在此背景下,稳定基金制度应运而生。

福尔曼在19世纪20年代末,为了稳定纽约州的银行体系,提出了彻底改革本州银行制度方案。福尔曼提案的核心是两个新的政府功能,银行保险和银行监督。在保险条款下,要求银行交纳它们资本的一个很小的百分比给一个共享基金(common fund),用来偿还破产银行的债务。尽管交纳将是强制性的,但在技术上这笔资金将仍然是银行的财产。福尔曼主张,稳定基金将通过给破产机构的债权人提供全额补偿担保来防止银行挤兑。

其中同等重要的是持续的银行监督条款,它(如同保险条款一样)在美国银行业历史上是没有先例的。福尔曼提出建立一个永久性的委员会,它将有权不断地检查和规范银行。增加的监督(supervision)和监管(regulation)将帮助控制人们预计会因保险计划而产生的道德风险。

福尔曼宣称一个值得信赖的州保险基金将消除导致银行挤兑和传染性恐慌的担忧。他的保险基金也通过削减每家银行需要作为储备来保存以防止银行挤兑的金银铸币的比例,事实上提高了整个银行体系的效率。

按照福尔曼的看法,稳定基金的互助性质,在没有取消个体行动自由这种单一银行制的巨大威力的情况下,将提高整个体系的安全性。银行保险可能使风险广泛地分散,而避免金融势力可怕地集中在少数几家特大银行。

福尔曼的提案承诺保护银行券持有者,同时允许更多的银行创立。风险集中处理的安排会促进资源得到更加有效的利用,既改进银行服务的质量,又改进银行服务的数量。1829年4月2日该法案签署成为法律。

稳定基金法的采用开启了一个新的银行业特许权颁发热潮,福尔曼的实验安全地走上轨道。纽约州立法机关在稳定基金法实施的最初8年里,颁发的银行特许权比那之前的整个38年还要多。从1829年1月到1837年1月,纽约银行的数量增加了161%。银行也得以安全运行。

从这个制度诞生的最初意图来看,我们可以充分了解存款保险制度保护中小银行和维护大小银行公平竞争的功能。

美国联邦存款保险制度与国际经验

纽约稳定基金制度,对于银行体系的稳健经营,具有明显的成效。事实上,总共有6个州在南北战争前的时期采用了银行保险计划,它们分别是纽约、佛蒙特、印第安纳、密西根、俄亥俄和艾奥瓦。

尽管纽约的稳定基金制度由于政治斗争后来被自由银行制度所取代,但成为1934年美国正式实施全国一体的联邦存款保险制度的先驱,功不可没。

1929—1933年,美国爆发了影响全球的经济大危机,对美国社会经济各个方面造成了毁灭性的打击。在银行业方面,出现了银行的连锁倒闭。这期间银行的倒闭数分别是,659家(1929年)、1350家(1930年)、2293家(1931年)、1453家(1932年)、4000家(1933年)。在这样严峻的形势下,美国制定了《1933年银行法》以应对危机。根据这个法律,1934年1月1日,建立存款保险制度,成立了联邦存款保险公司。公众存款从银行倒闭一无所有,到有限赔偿(当一家银行倒闭时,每一个储户获得的赔偿额,1934年1月10日规定为2500美元、7月1日规定为5000美元、1950年规定为1万美元),这项制度受到社会的欢迎,在美国顺利实施,成效显著。从此,30年内每一年倒闭银行数字均没有超过两位数,借助这项制度美国银行体系保持了稳定。

世界其他国家纷纷借鉴美国的经验,建立存款保险制度。但是,建立的起始点不同,公众的接受程度和实施效果不能令人满意。

日本在1971年便建立了存款保险制度。在长时期里,日本银行在“护送船团”银行政策的保护下,出现银行不倒的神话。2002年4月1日,日本宣布正式实施对存款(该年从定期存款开始,次年涉及活期存款,覆盖所有存款)有限赔偿的措施后,立即出现了存款大转移的现象。其具体表现是,从定期存款向活期存款转移,从中小和地方银行向大型金融集团转移,从日资银行向外资银行转移。据日本银行发表的统计数字,在2002年7月底,日本金融机构的定期存款比上年同期减少了50多万亿日元。与此相对照,日本金融机构的活期存款余额达到了创纪录的236.8万亿日元,首次超过定期存款。存款人又将存款大规模地从中小和地方金融机构转移至四大金融集团或邮政储蓄机构。因为他们相信,大金融机构实力雄厚,而在濒临危机时更会受到政府的保护,难于破产。日本瑞穗、三井住友、东京三菱、日本联合四大金融集团2002年上半年的存款余额大幅度增长,数额超过11万亿日元。9月,不得不停止实施。待到2005年4月1日宣布全面实施时,经济已经趋于好转,没有银行倒闭的现象了(2010年10月倒闭的振兴银行,不是普通商业银行)。

与美国初始推出存款保险制度不同的是,日本制度实施的起始点,是公众存款从百分之百获得保护转变为一定限额内的保护,承担的风险增加了。美日推出这个制度所处的情景不同,美国旨在“重建”银行体系,日本旨在“改造”银行体系,中国的制度建立的起点和日本的出发点相似。如果我们在这个制度推出的初期,破产银行的倒闭只采取兼并与收购的形式进行接管,形成“银行可关闭,公众无损失”的局面,存款不搬家就有了制度保障。经过一段时间的实践,随着公众认识的提高,便可以采取全面的处置措施了。

制度绩效的理论依据与中国的选择

从理论上对于存款保险进行的探讨,核心问题是定价,也就是现代金融学里面的资产定价(assets pricing)问题。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·默顿1977年的论文进行了最早最杰出的研究,对存款保险成本的理论公式推导(Merton,R:“An analytical derivation of the cost of deposit insurance and loan guarantees”. Journal of Banking & Finance,No.1,pp.3-11)其基本思想是把存款保险看成是银行资产的一个看跌期权,再用期权定价的方法去定价。这建立在完全市场假设基础上,要求风险完全可以对冲,要求资产是完全流动,而且可以无限细分。但是银行的贷款资产相对而言流动性差,很难细分,这个市场并不是完全市场。贷款,特别是大额存款、大额存单,它的流动性不是那么强。这是用期权方法对存款保险进行定价最主要的挑战。另外一个是精算的方法,也就是把期望损失算出,得到一个纯保费的规模,再加上其他的附加保费,就可以给出定价了。这两种方法存在的根本问题是,都以银行为主导方,从供给角度直接做定价。不用考虑市场上的存款者,也不用考虑这个市场上的监管者的作为。这只是从供给者的角度来做的决策。

关于存款保险的经济理论进展,开创性文献是1983年的DD模型(Diamond and Dybvig模型,Diamond DW, Dybvig PH (1983). “Bank runs, deposit insurance, and liquidity”. Journal of Political Economy 91 (3): 401–419.)。该文提出了一个观点,认为银行真正主要的功能是把不流动的资产变成流动负债。也就是把非流动性的变成流动性的,这个是银行最主要的贡献。在这个框架下,他们证明银行这样一个经济机制存在多个均衡,其中一个均衡就是挤兑。2007年英国北岩银行的挤兑就是一个典型案例。他们考虑存款保险制度以后,发现确实能够解决挤兑的问题。这篇文章提供了研究存款保险制度新的思路,是放置在市场均衡的框架下来研究。DD模型存在两个问题:一是它是一个市场完全信息的框架,不考虑道德风险,也不考虑逆向选择;二是银行生产技术是无风险的。在这个框架下,存款保险制度有百利而无一害。

此后就有很多人把框架拓展到信息不对称的情况下,如何考虑道德风险、如何考虑逆向选择等等。把这些更贴近经济现实的框架引进之后,人们会发现,存款保险制度在理论上并不是绝对可以提高整个社会福利的,而是有条件的。

进入21世纪之后,关于存款保险制度的研究开始偏向实证。首要的是检验存款保险制度到底是否有利于金融稳定。一个著名实证是世行的Demiraguc-Kunt和Detragiache 两人2002年发表在Journal of Monetary Economics(Vol.49,pp1373-1406)上的文章。该文认为存款保险制度能否对一个国家的金融稳定起促进作用,主要取决于这个国家其他的制度建设。如果这个国家有良好的制度环境,比如腐败程度比较小、合同执行率比较高、法制环境比较好等等,存款保险制度才能够促进这个国家的金融稳定。

存款保险制度是金融体系市场化的必然选择。有个别观点认为,中国的现有的各种制度条件还不足以建立有效的存款保险制度。实际上,中国处于市场化转型阶段,制度是互动的,每一个制度在市场化推进的起始阶段不一定条件都已经十分满足了,制度是在相互耦合中互为推动。从我国金融改革的总体战略来看,银行体系的市场化和银行之间有效竞争机制的建立,都有赖于存款保险制度的建立。如果没有存款保险制度,银行退出制度缺位,利率市场化等经济金融改革的推进容易受到一些因素的制约。

就存款保险制度的模式来看,国际经验表明,美国做得最好,英国付款箱式的实践证明是比较糟糕的。英国的思路是只管临终处置的赔付,美国的思路是事前防范和事后处置的结合,改良整个银行体系,不仅是赔付的问题。

关于存款保险制度的功效,2008年的国际金融危机发生后,有个别观点提出,存款保险制度的推出不仅没有解决危机,甚至比以前的危机影响程度更大。事实上,系统性的危机靠单一的监管制度是不能解决的。但是,存款保险制度的推出可以提升银行体系的稳健性,解决系统性危机发生之前的银行结构优化问题。另外,在系统性危机发生以后,存款保险作为一个市场化的机制,凭借其技术和专业优势,可以为综合救助风险处置和危机应对提供制度保障。

存款保险制度的思想渊源于中国,借鉴美国制度建设的实践和国际经验,今天我国推出自身的存款保险制度,是我国金融体系市场化的必然选择。

(本文编辑/张英凯)

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