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利率市场化中存款保险应先行

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文/光大证券首席经济学家徐高

过去几年我国利率市场化改革中出现的许多问题,跟隐性存款保险有关。因此,在利率市场化改革快速推进的时候,建立显性存款保险相当必要。本文分析存款保险制度的由来、我国隐性存款保险存在问题及道德风险,认为利率市场化改革中显性存款保险制度应先行,且建立显性存款保险制度正当其时,刻不容缓。

2014年11月30日,中国人民银行公布了《存款保险条例(征求意见稿)》。在2015年的政府工作报告中,也将建立存款保险列为了当年的一项工作任务。这标志着存款保险制度终于要在我国落地。

但更加确切地说,这并非是存款保险在我国的从无到有,而是之前的隐性存款保险的显化。从计划经济至今,我国的储户早已经建立起了“银行存款是安全的”这种信念。这就是一种隐性的存款保险。在过去几十年,这种隐性存款保险发挥了预防银行挤兑风潮的功能。但是,隐性存款保险制度也存在边界模糊、道德风险等弊端,因而给金融市场带来了扭曲。事实上,过去几年我国利率市场化改革中出现的许多问题,跟隐性存款保险有关。因此,在利率市场化改革快速推进的时候,建立显性存款保险相当必要。

存款保险制度由来

现代金融体系的核心是银行。但在现代部分准备金制度下,银行也具有内生的不稳定性。因而需要用存款保险制度来加以保护。

现代的银行都实行部分准备金制度。也就是说,银行只会保留其吸收存款的一小部分作为备付金,以应付日常的提款需求。剩下的绝大部分,银行会将其放贷出去,以获取贷款利息。这样的部分准备金制有其合理性和必要性。如果不这样做,银行就无法获取足够的利润来维持其持续经营,此其一。而在部分准备金制度下,银行可以将其吸收的存款转换为长期贷款发放出去,完成资金的期限转换。这是银行这种金融机构存在的最大意义所在。此其二。

但部分准备金制的银行有挤兑的风险。所有人都知道,银行的备付金小于其吸收的存款量。因此,一旦大量储户对银行的信心动摇,都向银行提取存款,银行就将因为无法偿付存款而陷入危机。单凭银行自身,无法完全消除银行挤兑的可能性。更加严重的是,银行挤兑有蔓延性,很容易形成挤兑风潮,从而导致大量银行同时陷入困境,引发金融危机。美国1929年之后的大萧条就是一场严重的银行挤兑风潮。

为了预防银行挤兑风险,需要存款保险制度。当储户了解自己的存款安全为存款保险制度所保障时,就不会再有挤兑银行的动力。这样能维护银行,乃至整个金融体系的稳定。事实上,正是因为见识了大萧条中银行挤兑风潮带来的巨大破坏力,才促使美国在1933年推出了世界上第一个存款保险制度。

我国的隐性存款保险

虽然我国的存款保险法规至今还未正式出台,但其实我国一直都有存款保险制度。只不过这个制度是隐性的。

历史原因造就了这一隐性存款保险制度。计划经济时代,我国金融体系作为财政的出纳,业务仅限于按行政命令调拨资金,几乎没有自主资源配置的能力。而改革开放后多年内,国家依然垄断银行系统。国家与银行权责交织使得我国民众普遍将银行信用与国家信用混同,相信国家会保障存款安全。尽管目前我国银行体系已经基本完成了股份化改造,不再完全国有,但这样的信念仍然延续下来。而在过去我国为数不多的银行破产中,个人储户也都得到偿付,从而更加强化了这一信念。

我国这一隐性存款保险较好地发挥了预防银行挤兑的功能,维护了我国金融体系的稳定。但是,它的弊端也相当明显。缺乏清晰边界以及引发道德风险是其中最严重的两条。在利率市场化改革推进的过程中,这两点问题表现得尤为突出,给金融市场带来了不小的扭曲,成了利率市场化改革取得成功的重要障碍。

隐性存款保险的模糊边界问题

边界不清是隐性存款的最大问题。

存款保险是金融稳定的核心防线,也是保证金融市场稳定的最后一道防线。但存款保险不应覆盖所有的风险资产,也并非对金融风险的大包大揽。存款保险应该是边界清晰、覆盖范围有限的体系。保护范围应该界定在对金融系统稳定存在重大影响的资产,例如持有者分布广泛的大量小额银行存款。其他资产的风险应由投资者自行承担。

然而,对隐性存款保险来说,清新清晰的边界并不存在。普通民众很容易认为,只要是银行参与创造的金融产品,都天然享有隐性存款保险的保障,具备“刚性兑付”的性质。如此一来,隐性存款保险就会扩展至不该被担保的资产,形成过度覆盖金融风险的情况。这使投资者对风险的认知变得模糊,令资产定价出现偏差。

银行理财产品是最为明显的例子。银行理财产品理论上是由投资者自担损益的风险资产,但实际中,投资者潜意识下将银行理财产品视为变相的银行存款(银行在这方面也做了一定引导),并不认为它有什么风险。这是理财品规模在短短几年内就超过10万亿元的重要原因。而隐性存款保险的覆盖也让本应是风险资产的理财产品变成了无风险,其较高的收益率摇身变成了无风险收益率,扭曲了金融市场资金价格体系。

隐性存款保险边界不清还带来第二个恶果——个体金融风险和系统金融风险交织。在成熟金融市场中,融资主体的还款能力来自于其所创造的微观回报率。不同项目之间回报率的不同,天然地在项目之间构建起了防火墙。一个亏损的项目无法偿还其债务,并不会影响到市场对其他盈利项目的信心。但在我国目前的金融市场中,投资者对一些金融资产还款能力的信心很大程度上建立在隐性存款保险制度上,来自于“刚性兑付”的信念。

但政府的隐性担保不合法也不合规,至多只能算是一种约定俗成的惯例,因而并不能精确地标定在具体资产上。这意味着存在隐性担保的资产将出现一荣俱荣、一损俱损的局面。具体来说,一旦其中有一种资产出现了偿付问题,这将系统性地证伪这类资产享有隐性担保的信念,从而引发投资者对整个资产类别的抛售,产生系统性金融危机。

再如银行理财品的例子。如果政府明确告诉储户,投资者需要自担银行理财产品风险,隐性存款保险覆盖范围不包括理财产品,就可能导致投资理财产品的资金大规模撤出,引发类似银行挤兑的风潮,冲击金融系统稳定。这是政府投鼠忌器,不敢放任银行理财发生信用事件的原因。

隐性存款保险的道德风险问题

隐性存款保险很难约束金融机构的道德风险,因而加大了金融体系的整体风险度。

与所有保险相同,存款保险同样难以避免道德风险问题。在其覆盖之下,银行控制自身风险的动力会被弱化。因此,显性存款保险制度中,对金融机构的进行事前监督,并根据各金融机构风险程度的不同差别化地收取差别化的存款保险费就显得非常必要。一方面,这些监管措施可以抑制金融机构过度追寻风险的行为;另一方面,能够合理公平地积累足够规模的资金池储备,以便保证在金融危机发生时能够进行重组的保险偿付。

而在显性存款保险制度缺失的情况下,显然无法进行事前监管,也无法进行差异化的监管。因此,在隐性存款保险的覆盖下,追求高收益率的高风险行为成为银行的更好选择。这样的环境下,越激进、风险控制越弱的金融机构反而更容易在竞争中胜出,从而放大金融风险。

显性存款保险制度是利率市场化成功的前提条件

利率市场化是近年我国金融改革的主轴。利率市场化的含义要远比单纯放松利率管制更为丰富。其根本目标在于充分发挥利率的引导作用,通过市场化方式实现金融资源的合理高效配置。换言之,利率市场化就是改变过去行政严重干预金融资源配置,低效率企业持续获得输血的状况,在市场机制下使得资金流向高回报企业和项目,实现资源优化配置。这是涉及金融机构、市场,甚至政府宏观调控理念大转变的系统工程。

然而,在显性存款保险制度缺失的情况下,利率市场化改革反而扭曲了资产价格和资源配置,并把金融风险不恰当地转嫁给政府。而隐性存款保险所导致的个体和系统金融风险交织的局面,也让政府在处理信用事件方面不敢实质性地打破“刚性兑付”的怪圈。这样一来,利率市场化改革反而让我国金融市场变得更加扭曲,风险度更高。

为了成功实现利率市场化改革,作为其前提条件的显性存款保险制度必须建立起来。虽然有人担忧存款保险的显化会给小银行带来更大压力,但相比隐性存款保险的副作用来说,这都不算什么。显性存款保险制度的建立正当其时,刻不容缓。

(本文编辑/彭晓云)

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