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存款保险制度与银行业的格局演变

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文/国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁

2014年底,存款保险制度整体方案得以出台,而在今年两会的政府工作报告中,更是提出要在2015年推出存款保险制度。这是一个值得中国金融史牢记的历史性事件。存款保险制度经过了20多年的等待和曲折前行,终于尘埃落定,它必将成为中国的“渐进式改革”的一个标杆,一个缩影。

为什么要推出存款保险制度

从历史角度而言

若从历史的角度考察存款保险制度,美国是第一个“吃螃蟹”的国家,首先推出了全国性的存款保险制度。20世纪20年代末30年代初,美国经历了前所未有的大萧条,银行大量破产倒闭,金融市场哀鸿遍野。1933年,罗斯福当选美国总统后,很快就出台了相关法案,设立了美国联邦存款保险公司,这标志着美国存款保险制度的正式建立,而存款保险制度的建立平息了美国的银行倒闭风潮。

但鲜为人知的是,其实早在清朝的时候,存款保险的理念就在中国得以运用,这就是五户联保制度,这一制度在当时中国的钱庄广为流行,不仅如此,还被写进了《大清律例》。更加鲜为人知的是,起初,美国在州一级进行存款保险制度的尝试时,纽约州建立存款保险的建议就是来自中国一位洪姓广东商人。

在州一级进行过两次有关存款保险的尝试失败以后,美国终于在大萧条期间建立了联邦一级的存款保险机构。经过80多年的不断演进,全球范围内建立存款保险制度的国家已经多达110多个。在经历了2008年以来的全球金融危机后,存款保险的“稳定器”作用得到了进一步的验证和更广泛的认可。举个例子,在这次危机中,美国倒闭了几百家银行,但正因为有了存款保险制度,美国没有出现挤兑现象。立竿见影的效果让很多国家认识到了存款保险制度的重要性,并开始着手在本国建立这一制度。

从理论角度而言

从理论角度而言,建立存款保险制度包括以下四个原因:首先,信用是商业银行开展业务的根本保证,但是这种保证本身却又是非常脆弱的;其次,银行挤兑具有很强的传染性,在危机出现时,有可能“城门失火,殃及池鱼”,经营不善的银行会拖累经营状况良好的银行;再次,银行挤兑具有很大的负外部性,这主要表现在银行挤兑会破坏金融系统的稳定性;最后,如果没有存款保险制度,就会不利于中小银行的发展,尤其是目前国家大力支持的民营银行,因为存款人更倾向于将资金存入大型银行、国有银行。

从现实角度而言

我们知道,在现代金融体系里,存款保险制度是金融“安全网”的三大支柱之一(其他两大支柱分别为监管部门的审慎监管职能和中央银行的最后贷款人职能)。中国只有在建立了存款保险制度之后,金融安全网才算全面构筑完成。

当前,市场化是中国金融改革的大方向,伴随着市场化的推进,银行业竞争将不断加剧,竞争当然会导致优胜劣汰,今后,一些经营不善的商业银行退出市场甚至破产倒闭将成为“新常态”。但是,如果中国没有建立存款保险制度,这些商业银行就很难退出市场,这将导致金融体系的风险不断累积,进而有可能形成系统性风险。

有人说,目前中国存在着所谓“隐性存款保险”。但我们认为,与存款保险制度相比,这种制度安排相形见绌。首先,“隐性存款保险”缺乏国家法律保障,在这种情况下,银行依然存在着挤提的风险,因而存款人的权益并没有真正得到保障。如前不久江苏某地发生的此类案例就足以证明此理。其次,银行的经营者又会产生很大的道德风险,他们会自认为有国家兜底,从而铤而走险。

再次,对中央银行(或监管部门)来说,在没有建立显性存款保险制度的情况下,管制就成为它们防范风险的主要手段之一,所以,我们可以看到在没有建立显性存款保险制度的国家里,利率管制、存贷比限制、贷款规模控制等管制措施非常普遍。这样做的后果是:虽然在一定程度上防范了金融风险,但也使商业银行丧失了自主经营权。

存款保险制度的建立如何影响相关利益主体

对存款人而言

首先,以往的所谓“隐性保险”属于人治,而非法治,随意性很大,不确定性很强。中共十八届四中全会提出依法治国的理念,显性存款保险制度的建立为存款人提供了法律保障,所以,这一制度正是依法治国理念的具体体现。

其次,显性存款保险制度的一个重要内容就是设立存款保险基金,存款保险基金为存款人提供资金保障,不仅如此,这种资金保障还是“看得见”的,因为其资金来源于商业银行日常缴纳的保费。而所谓的“隐性保险”,最终负担救助问题银行的成本的,要么是公共财政,要么是央行,前者的成本实际上是由所有纳税人负担,后者的成本实际上是由所有人民币持有者、使用者负担;而商业银行“扭亏为盈”以后,利润却是自己的,这显然是不公平的。

第三,在推出存款保险制度之前,没有专门的机构负责对存款人的理赔工作,而在推出存款保险制度之后,存款保险基金的管理机构得以以法律的形式明确。

第四,存款保险制度的建立,将加快利率市场化和商业银行民营化的进程,促进商业银行之间的公平竞争,从而倒逼商业银行不断提高服务和效率,存款人因此受益。

对商业银行而言

首先,美国的经验表明,存款保险制度的建立将减少商业银行的流动性风险,商业银行防范外部冲击的能力得以增强,进而提高存款人的信心。

其次,在建立存款保险制度之后,来自央行和监管部门的行政管理大为减少,商业银行的经营自主性和创新能力得以增强。存款保险制度建立之前,监管部门是防范金融风险的责任主体,而在存款保险制度建立之后,商业银行自身就成了防范金融风险的责任主体,如果经营不善或是做出错误决策,商业银行就面临退出市场的风险,这种危机感将会迫使商业银行努力提高其的经营管理水平和服务质量,加大创新力度,健全治理结构。

再次,中国的存款保险制度实行限额保险,大额存款人有动力也有能力筛选和监督各家商业银行的经营状况和服务质量,从而形成对商业银行的约束,这将倒逼商业银行改善经营管理水平,提升服务质量,增强核心竞争力。

对于国家政府而言

作为金融安全网的三大支柱之一,存款保险制度的建立,使中国的金融安全网得以完善,金融管理体制将更加稳定,这有利于中国金融业的稳健、长远发展。

同时,如前所述,存款保险制度的建立还是党的十八届四中全会提出的法制化精神的具体体现;在《存款保险条例》出台之前,相关部门还向社会公开征求意见,并在此基础上进行反复论证,这则是国家决策民主化的具体体现之一。而法制化和民主化,正是国家治理现代化的两个基本要件,是党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标的一次具体实践。

(本文编辑/邢缤心)

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