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加强和完善我国金融监管的思考

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文/中国人民银行宁波市中心支行副行长 王靖国
本文编辑/《清华金融评论》邢缤心

 

导语:利率市场化和存款保险等改革措施重塑了我国金融发展的制度基础,互联网金融冲击了金融发展的技术和生态基础,结合金融危机后监管改革趋势,思考我国金融监管体系改革,非常重要和迫切。

 

在学习和研究深化金融改革精神的基础上,结合基层金融管理实践,建议加强和完善适度交叉的金融监管体系,建立中央和地方分类分层监管的工作格局,着力完善监管工作的协调机制。在这一框架下,结合中央银行的发展趋势和我国实际,进一步发展和强化我国中央银行的监管职能。

 

一、以机构监管为主,完善适度交叉的金融监管体系

 

金融发展的实际决定我国现阶段应继续坚持以机构监管为主的监管体制。我国现今的金融监管架构以机构监管为主,但随着银行、证券、保险等金融行业分工合作趋势的加强,围绕监管重复和监管真空等弊端,争论不绝于耳。尤其在英国、德国等国家把所有监管职能整合到单一监管机构之后,更多的观点是倾向于走混业监管、功能监管之路,金融监管体制需要“分久必合”。但是,世界上本没有完美的金融监管体制,监管体制的选择更像是一个“两害相权取其轻”的过程。一国的金融监管体制,应该与本国的金融发展阶段性特点和发展需要相适应。就中国现状而言,银行业金融机构在金融体系中仍占主导地位,金融混业经营趋势有所显现,但并没有成为主流,而且金融控股公司的监管已经有了制度安排。更为关键的是,从银行经营的财务和风险特性看,对银行业的监管只能是立足于机构整体的监管,从单一业务类别出发无法揭示和把握银行业金融机构的风险特性。以我工作的宁波地区为例,有宁波银行等法人银行业金融机构28家,2014年资产规模占全市的32.3%,贷款余额占全市的17.93%,对这些地方小法人金融机构如果不从机构整体的资本充足性、流动性等方面进行审慎评估,无法全面把握它的经营风险,以及它对区域性乃至系统性金融风险的影响。所以,机构监管的制度安排仍需坚持。当然如果能够在现有框架基础上,明确中央银行作为总体监管者和总协调人的角色,现行的监管体制将运行得更为有效。

 

从实践角度看需要保留适度的监管交叉。机构监管体制下,不同行业监管机构对金融机构实施机构监管,责任界定大体是清晰的。在此基础上,可按业务或机构实行监管交叉,这样各监管机构之间能够形成监管竞争,运用各自的监管思维、信息渠道、管理手段发现潜在风险。首先,对同一业务不同监管机构可以从不同角度进行交叉监管,包括中央各监管分支机构之间的监管交叉,以及中央监管部门分支机构与地方政府金融监管部门之间的监管交叉。其次,同一监管机构可按功能监管的思路对不同行业的机构进行交叉监管,如人民银行从反洗钱、征信管理、金融消费权益保护等业务和功能角度,对银行、证券、保险、支付机构等都可以实施监管。再如在金融风险管理上,以宁波地区为例,虽然人民银行、银监局和市金融办存在监管交叉,但人民银行宁波市中心支行侧重对影响区域金融稳定的风险因素进行分析,并在日常综合管理和行为监管中积累风险信息,而宁波银监局掌握更多微观审慎监管的风险线索,市金融办主要负责企业金融风险的处置、协调,三者虽有重复但更多互补。鉴于金融风险在事先的不可预知性,这种体制在风险的防范与处置方面更有优势,其中的信息共享、监管合作可以通过建立应急协调机制来克服。

 

适度监管空白的存在有利于金融创新。近年来,金融机构综合化经营加速,非正规金融、类金融和互联网金融等创新形式的发展广受关注,似乎监管永远要比市场慢一拍。以宁波地区为例,截至2014年6月末,除了传统的银行业金融机构外,有融资租赁公司32家,小额贷款公司42家,融资性担保公司63家,典当行89家,股权投资机构57家,这些机构都游离于现有的中央金融监管体系之外,但实际上,监管机构对金融体系的这些变化一直保持关注,有意识地研究其风险特性、影响机制、影响程度。可以说,实际上并不存在严格意义上的监管空白,只是需要保持一些定力和容忍度。配置资金与配置风险,本来就是一个硬币的两面。对金融风险的适度容忍,在另一面就是对金融创新的适度宽容。提高风险容忍度有两个作用:首先,监管的风险容忍度提高,现有金融机构才有空间开展创新业务,金融系统配置资金的能力才能不断提高;其次,风险容忍度提高,风险承受能力更高的市场主体才能合法地出现,正规金融市场的多样化和市场深度才能提升,金融系统承载和吸收风险的能力才能提高。

 

二、建立中央和地方分类分层监管的工作格局

 

限定区域经营和有限牌照是地方小法人金融机构发展的方向。限定部分金融机构只能在一定区域内开展业务,或者授予其有限牌照,有利于金融机构服务的差异化,降低金融风险,同时取得合适的收益。例如泰隆商业银行这样的地方法人金融机构,多年来坚持立足当地,开展小微金融服务业务,在差异化竞争中发挥了自身的优势和特点。宁波地区信贷资产质量数据也验证了这一思路,2014年11月末宁波本地的3家法人银行宁波银行、东海银行、通商银行的不良贷款率分别为1.3%、1.27%、0.8%,低于同期全部金融机构不良率2.29%,而同期辖区国有商业银行和股份制商业银行的不良率分别是2.55%和2.47%。

 

地方政府已经深度介入金融监管。考虑到我国幅员广大,各地情况又有很大差异,地方政府介入金融监管,对提高监管的有效性是有好处的。前述所说游离于现有金融监管体系之外的融资租赁公司、担保公司、小额贷款公司、股权投资公司等,实践中与受监管的金融体系存在千丝万缕的联系。如果它们完全不受监管,容易成为影子融资、过桥融资等各种违规金融行为的通道和平台,其风险也能够传染和转嫁到受监管的金融体系之中。考虑到这些机构普遍具有经营的地域性、风险传染的局部性,由地方政府承担监管和风险处置责任是适宜的。而且,尽管金融市场和资金流动是全国性的,但区域性的贴近监管仍然有它的优势和存在必要。

 

地方政府金融监管目标天然的多元性使其监管存在明显弊端。其介入金融监管的主要目的并不主要是为了维护金融稳定,而是通过行政力量获取更多的金融资源,为地方经济发展或谋取政绩服务。在历史上,曾出现过地方政府干预金融的诸多行为,也对金融体系的发展产生了不良后果。在当前的基层金融管理实践中,以各地金融办为代表的地方金融监管力量也确实有这样的表现:一是地方金融监管力量无所不至,缺乏明确的边界和有效的制约。从宁波情况看,市金融工作办公室2008年成立后一直代表地方政府行事,力图左右辖区所有的金融力量,例如对“一行三局”进行工作考核,充当地方金融国资委影响地方性金融机构的人事任免,并对金融机构的日常经营施加影响,诱导信贷资金流向。二是对宏观调控政策的“选择性配合”,对相关金融政策产生扭曲。地方金融部门对宽松性货币政策的配合度与积极性更高,宁波市金融办在一些关于金融支持当地经济发展战略实施的文件中,对金融机构提出贷款增量、增速方面的要求,或者为了支持某类行业发展而提出与现行信贷政策不符的措施,或者利用财政性存款、重大项目金融服务、财政性补贴等资源,隐性干预金融机构业务经营,过度、越界监管的现象愈演愈烈。

 

建立分层分类的监管体系的关键是要制定统一的规则。首先,是市场一致性规则。也就是地方政府在监管中要坚持同中央金融监管一致的原则,不能干扰货币政策和信贷政策等的独立性。要发挥地方在金融监管中的积极作用,但不能走回历史上地方干预金融的老路,以诸侯主义造成金融市场的分裂,甚至混淆金融与财政在经济中的角色。其次,是权责一致性规则。地方政府监管权力的运用和延伸,需要有相应的责任承担来匹配,这种责任承担就是地方财政资金对区域内金融风险损失的分担,美国财政部对金融风险损失的弥补就是一个很好的借鉴。

 

中央和地方在金融监管的分层分类,需要考虑一些基本的因素。可能引发风险的性质,即属于系统性的还是区域性的,是需要考虑的首要因素。这方面的一个常见困惑就是,中央驻地方的金融监管机构在处理与非金融企业相关的风险时,是否应该介入?例如,2013年上半年,宁波奉化地区的一家龙头房地产企业兴润置业,由于资金链断裂面临倒闭,企业负债达到35亿,资金链断裂波及到十数家银行。这类事件会对当地金融体系的资产质量造成若干个百分点的影响,但不足以影响金融机构的稳定,单个这样的事件也不会带来系统性金融风险,所以中央驻地方的金融监管机构需要做的更多是监测、关注,协助地方政府和地方金融监管部门做好处置。而如果像是德隆系那样的金融控股公司出现问题,就可能对金融体系产生系统性影响,这时候中央监管部门及其地方派驻机构就需要履行相应的处置职责。

 

三、着力完善监管工作的协调机制

 

中央和地方的金融监管机构之间,“积极冲突”与“消极冲突”并存。“积极冲突”主要表现为中央和地方金融监管部门间存在着监管竞争,对同一对象、业务争相实施监管,从而容易造成监管重复和过度监管。“消极冲突”则存在于不同监管机构均主观回避或遗漏监管,从而形成“监管真空”、监管不足、监管标准不一。从宁波情况看,“一行三局”与市金融办之间监管方面的冲突主要体现在:一是监管对象的重复,地方金融办应该主要是负责承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活动的监管,但实际上其更感兴趣、投入精力更多的是“一行三局”监管的对象,其更多的是把关注力放在银行业、证券业、保险业等金融机构。二是工作要求有重复或冲突,特别是信贷政策引导方面,金融机构监管数据的重复统计和统计标准不一,造成这种情况的一个很重要的原因是地方金融管理部门职能边界模糊,在实际履行金融监管职能的过程当中,究竟是应该着眼于防范金融风险、维护地方金融稳定,还是促进和提升地方融资功能仍旧不甚清楚明了。

 

中央金融监管机构之间,监管过度和监管不足并存。以人民银行和银监局的监管职能为例,两者之间不仅在规则制定权上存在竞争,而且在具体监管职能边界的划分上也存在重叠。《中国人民银行法》和《中国银行业监督管理法》规定了两者都有权各自制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则,但由于沟通和协调的顺畅性原因,矛盾和重叠时常发生。例如支付结算监管职能存在双重归属的问题,虽然《中国人民银行法》规定了人民银行有维护支付清算系统正常运行的职能,但《商业银行法》将支付结算监管权授予银监会的规定,致使商业银行常有压单、压票等延压客户资金的违规行为而不能处理。又如金融创新和衍生品不仅具有不稳定、高风险特性,而且可能对货币政策的传导过程产生重大影响,因此,人民银行和银监分别出于货币政策效果、金融稳定和微观审慎监管的考虑,会同时将各种创新活动纳入各自的监管范围而造成职能重叠。类似的现象也存在于利率监管、信贷政策、外汇监管、金融信息安全、消费者权益保护等方面。

 

着力完善监管协调机制,是规避机构监管弊端,让机构监管具备功能监管优点的重要制度安排。这包括机构监管部门之间的协调和金融监管在中央与地方之间的协调。目前,中央层面的监管协调机制已经建立并开始运作,下一步是深化做实。建立地方的金融监管协调机制不仅是重点,也是难点。建议在金融监管部门之间、中央驻地方金融监管部门和地方政府金融监管部门之间,通过召开联席会议、签订合作备忘录、联合开展监督检查等形式,建立起金融监管的协调工作机制框架。在中国的现实情况下,由于金融监管的专业部门在各级政府中的权威性是不同的,所以尤其要关注金融监管的中央协调机构对地方协调机构的指导问题。监管协调机制重在执行,如果没有坚实的依托平台和强有力的制度约束力,“铁路警察,各管一段”的监管模式,难免导致重复监管或监管真空的出现。

 

四、中央银行监管职能的发展与强化

 

危机进一步验证金融稳定是央行的核心职能。危机带来思考和改进。这种思考和改进不应只包含最近危机中值得吸取的教训,也应该考虑更长的历史和更久远的未来。2012年,美联储主席伯南克在一次公开课上,把中央银行的核心职能归结为两个:经济稳定和金融稳定。其中,金融稳定职能历史更为久远,更接近中央银行最初的使命,它包括互相联系的两个方面:最后贷款人和金融监管。

 

从权责一致的原则出发,中央银行的最后贷款人角色需要有相应的监管职能。中央银行是防范系统性金融风险和维护国家金融信用体系的基石。关于最后贷款人角色的适用条件、救助对象、操作要点等,已经有了丰富的研究,在这次金融危机中也有了新的发展。这里想强调的,是监管职能在这一角色担当过程中的基础性作用,以减轻权责分离带来的道德风险,并起到防范系统性金融风险的作用。事实上,在应对2008年金融危机过程中,美联储正是通过日常监管,才第一时间获得金融机构的全面运行和风险情况,这些资料对于制定应对措施极有价值。甚至,在美联储实施非常规政策退出策略时,其时机和步骤的抉择,都需要依托日常监管,才能对金融机构、金融市场和实体经济进行细致全面的评估。正是基于这一点,以防范系统性金融风险为主要目标的宏观审慎监管,成为危机后各国监管框架改革的重要内容。

 

关于中央银行系统性金融风险监管及其落实,我们重点应考虑以下几个方面:

 

首先,系统性金融风险监管是金融安全网的重要组成部分。经验表明,资本充足率约束、存款保险制度、最后贷款人角色,是维护一国金融体系安全的重要制度安排。但在我国,微观审慎监管职能不在中央银行,所以作为金融安全网基础的资本充足率监管,与作为金融安全网最后保障的最后贷款人角色之间,无法有机联接,削弱了金融安全网的强度。系统性金融风险因其起源、性质和影响的不同,防范的责任主体在各国不尽相同,但是对金融体系的宏观审慎监管,危机后各国的共识是应由中央银行承担。这有利于在金融安全网的各个防护层之间建立有机的监管信息联系,加快监管机构的反应速度,提高金融安全网的整体强度。

 

其次,中央银行在系统性金融风险防范中的角色定位。如果中央银行集以下角色于一身:宏观审慎监管的承担者、存款保险的实施者,以及最后贷款人,那么在系统性金融风险的防范和化解上,中央银行责无旁贷。如果仅仅是面对流动性危机,可以由中央银行为主履行最后贷款人职责,但现实版的金融危机往往非常复杂,例如2008年金融危机中,一些救助对象是缺乏清偿力的,一些救助对象不是美联储清算体系中的,这个时候要不要救?由谁来救?就需要综合考量危机发生的起因、性质、波及面、资金来源等因素,大多数的危机处置,都需要政府力量的介入或主导,这时中央银行可能退居为风险处置的一个组成部门,具体职责要以金融安全网能够承担的部分为限。不管在中央层面还是地方层面,都是如此。

 

最后,中央银行履行系统性金融风险监管职能,需要有坚实的日常管理工作作为支撑。譬如医者治病,上者防治于发作之前,中者治病于初起之时,下者治疗于病情显著之后。良好的系统性金融风险管理,需要大量的日常监测、分析、检查和纠正措施。2008年以来,人民银行各地分支机构包括宁波市中心支行,在加强金融机构稳健性评估的同时,大力探索对金融机构的综合管理,在法定职责框架下,以开业、在营业等阶段为重点,以重大事项报告、行为评价、管理约谈、综合检查等为手段,强化对金融机构的日常管理。这些工作,是系统性金融风险日常防范的重要内容,如果遇上危机,也能成为危机处置的信息来源和监管施力平台,与人民银行的宏观审慎监管一起,为承担系统性金融风险管理职责打下了良好的基础。

 

 

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