中国人民银行法正大修 现代中央银行制度雏形显现 | 央行与货币
by 清华金融评论 2020-12-02 15:47:05
近日，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“修订稿”）公开向社会征求意见。这是现行《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称“中国人民银行法”）时隔17年的再次大修。
中国人民银行官网显示，为贯彻党的十九大、十九届四中全会、第五次全国金融工作会议等重要会议和习近平总书记关于金融工作的重要论述精神，落实十三届全国人大常委会立法规划，健全金融法治顶层设计，支持金融业稳健发展，人民银行积极推进中国人民银行法修改工作，起草了修订稿，并向社会公开征求意见。
中国人民银行法修改的必要性
近年来，金融市场规模迅速扩张，金融创新层出不穷。同时，金融风险交叉传染、金融服务实体经济能力不足等现象不同程度存在。为更好适应社会经济高质量发展，有必要通过修法，落实人民银行新职责要求，完善履职措施，为社会经济发展营造良好金融环境。
中国人民银行在修订稿说明文件中也指出，当前对中国人民银行法进行修改，是落实中央金融改革部署，建设现代中央银行制度的需要；是推进金融供给侧结构性改革，防范化解系统性金融风险的需要。此外，修改还符合国际金融监管改革的趋势。
2008年国际金融危机以来，各国开始重新审视中央银行职能定位，普遍从法律层面强化中央银行在加强宏观审慎管理、维护金融稳定中的职能，突出中央银行防范和化解系统性金融风险的作用。例如，美国《多德-弗兰克法案》将美联储的监管职责范围扩展至系统重要性的银行和非银行金融机构。英国《2012年金融服务法》在英格兰银行内部建立金融政策委员会和审慎监管局，前者负责宏观审慎政策制定、识别并防范化解系统性金融风险，后者负责对金融机构进行审慎监管。
因此，此次对中国人民银行法的修改是在认真跟踪研究国际金融监管改革动态，结合我国国情后，为落实人民银行新职责要求，完善履职措施，在法律框架下推动金融业高质量发展，为社会经济发展营造良好金融环境所做出的重大决策。
新增二十条背后的意义
对比2003年12月27日在中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上通过的修改《中华人民共和国中国人民银行法》决定，本次修订内容涉及多个重要领域，包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，从以前的8章53条内容扩充为9章73条内容。
1995年《中华人民共和国中国人民银行法》颁布实施，以法律的形式明确我国货币政策的目标是：保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长；2003年修订后的《中华人民共和国中国人民银行法》未对该货币政策目标作出修改；2020年10月23日，人民银行起草的《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》仍然坚持该货币政策目标不变。
中国首席经济学家论坛研究院院长、中国人民银行调查统计司原司长盛松成认为，货币政策目标是整个货币政策的出发点和最终目的，对一国货币政策的制定和执行至关重要。“本质上，币值稳定不仅与经济增长不相矛盾，而且是促进经济稳定和增长的必要条件。”盛松成称，保持人民币币值稳定，不能简单理解为货币供应量的稳定，而是指对内保持物价总水平基本稳定，对外保持人民币汇率基本稳定。
盛松成分析指出，首先，目前我国经济处于低通胀、资产泡沫水平可控的状态。10月，我国核心居民消费价格指数（CPI）仅为0.5%，连续四个月增长持平，远低于2019年的均值水平1.6%；生产者价格指数（PPI）增速仅为-2.1%。非标继续压缩，房地产价格稳定，资产价格泡沫化不明显。2020年10月，70个大中城市新建商品住宅价格指数为4.2%，是近19个月来的历史低位。分不同城市来看，一线城市同比涨幅长期低于二三线城市，增幅持续稳定在5%以下已长达38个月之久，而二三线城市增速也已经持续下降19个月之久，目前处在4%左右的近期低位。同时，由于银行严控“消费贷”等资金流向，资金空转迹象不明显。
其次，人民币汇率对外保持稳中有升。近期，由于中国经济率先恢复、国内外利差较大、贸易顺差超预期等因素，人民币汇率持续升值，属于正常波动。盛松成表示，央行自10月12日起将远期售汇业务的外汇风险准备金率从20%下调为0，这对缓解汇率升值是有利的。同时，我国汇率市场化改革已取得长足进步，人民币汇率基本上由市场供求决定，且波动幅度没有接近2%的上限。自今年10月27日起，有关部门明确表示逆周期因子“淡出使用”。
“因此，目前我国货币币值保持稳定，货币政策既没有“大水漫灌”，又保持市场流动性合理充裕，促进经济恢复增长。”盛松成认为。
不断完善法制机制建设 适应新发展阶段需求
北京大学国家发展研究院副院长黄益平近期分析认为，央行独立性是现代中央银行制度的重要部分。此次修订稿体现了我国如何界定央行独立性、央行职能以及相关协调机制等，出现了多个亮点。如明确规定央行的宏观审慎管理职能、首次写入人民币数字形式等，填补了多项空白。“但仍然存在着人民银行定位不够清晰的问题。”黄益平在会上提出了三个主要问题：第一，央行在货币政策方面获得了部分独立性，但追责机制不明确；第二，我国似乎走向了不是“大央行制”的“大央行制”，很多政策功能都放在央行，这究竟是转型过程中的体系还是长期框架？第三，人民银行与金稳委之间的关系不明确，未来如何保证相关监管部门的积极配合存在问题。
中金公司首席经济学家、研究部负责人彭文生指出，现代中央银行有三大职能：一是维护货币稳定，二是促进金融稳定，三是提供支付体系核心部分。就这三个职能对照中国人民银行法修正草案，彭文生认为有几个特别需要关注的地方：一是将“促进金融服务实体经济”明确写入立法目的；二是明确央行“制定和执行宏观审慎政策”的职责定位，建立货币政策和宏观审慎政策的双支柱调控框架；三是健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度；四是央行牵头国家金融安全工作协调机制，组织实施国家金融安全审查工作；五是数字时代下的变革，规定人民币包括实物和数字形式，为发行央行数字货币提供了法律依据。
综合来看，首先，随着移动互联网、大数据、人工智能技术的发展，金融业正在加速数字化转型，数据越来越成为重要资产。如何保障数据安全，对数据进行有效地管理，成为中国人民银行面临的一个重要问题，虽然此次修订稿对此有所提及，但还需要进一步明确。其次，金融基础设施建设和管理需放在更重要位置。技术的发展带来了金融业态的变化，对金融基础设施也提出新要求。中国人民银行作为金融基础设施的重要主导者，需要在金融基础设施建设、管理方面发挥更多作用，满足技术进步带来的变化。此外，随着进入“十四五”新发展阶段，我国将从中等收入国家迈向高收入国家，对金融市场的开放化、市场化、法治化有了新的要求，对中国人民银行货币政策的目标和工具选择也提出新要求。以往是在保持币值稳定的基础上促进经济发展，未来对就业、收入、国际收支都会有更多要求。随着经济发展进入新阶段，中国人民银行要适应这种新变化，修订稿要对此更加聚焦。因此，修订稿还可从考虑在以下几方面进行完善：一是强化金融数据监管亟待进一步明确；二是金融基础设施建设和管理需放在更重要位置；三是角色定位从保持币值稳定更多向就业、收入、国际收支等方面倾斜。
本文编辑：谢松燕