时隔五年，《商业银行法》修订将带来哪些变化 | 银行与信贷
by 清华金融评论 2020-11-12 10:33:43
根据中国人民银行的起草说明，《商业银行法》修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020 年立法工作计划。由于《商业银行法》是国家层面的法律，中国人民银行只是受托起草，草案还需要经国务院和全国人大常委会审核，列入常委会议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决，表决通过后才正式生效。
对于此次修改，中国人民银行表示，近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况。《商业银行法》大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。
扩充商业银行法的适用范围
旧法规的适用范围仅为商业银行及信用社，而2020年6月末我国已有4607家银行业金融机构，其中商业银行合计1655家，还包括开发性/政策性银行、村镇银行、农村信用社等各类机构。此次《修改建议稿》明确村镇银行法律地位，为未来出现的新型商业银行预留法律空间。明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、财务公司等办理商业银行业务的，适用本法有关规定，体现功能监管原则。
中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏表示，村镇银行是支持地方经济的生力军，在服务县域经济和“三农”方面发挥了积极作用，取得了较大的发展，也出现了一些问题。将村镇银行纳入进来，明确了村镇银行的法律地位，强化监管有助于村镇银行健全内部治理，提升经营水平，也有利于其更好的服务实体经济，为乡村振兴战略实施发挥更积极的作用。
对于注册资本，《修改建议稿》也做了调整。股份制商业银行设立的注册资本金为100亿元，较2015年提高了10倍;城商行的注册资本金为10亿元，较2015年提高10倍;农商行注册资本金为1亿元，较2015年提高2倍。
与此同时，《修改建议稿》对商业银行的业务范围进行了调整，将商业银行的经营范围从此前的14项扩展到现在的18项，主要是新增了办理托管业务、办理衍生品交易业务、办理贵金属业务、办理离岸银行业务等4项业务。事实上，这4项新增业务在此之前已有部分商业银行在开展，只是准入标准较为严格。
首次将公司治理纳入立法范围
防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线。近几年，中小银行风险事件中暴露出内部人控制、股东缺位越位等问题，这些问题均指向公司治理和内控失效。
公司治理纳入立法范围是本次修订的一大亮点。《修改建议稿》新设第三章“商业银行的公司治理”，吸收现行监管制度中的有益做法，参考国际经验，落实商业银行公司治理要求。增设股东义务与股东禁止行为。突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项。提升监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制。健全内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。
中国人民银行研究局副局长张雪春、中国人民银行金融研究所副研究员钟震此前在《清华金融评论》共同撰文表示，公司治理是现代企业制度的核心内容。与一般企业相比，银行公司治理具有行业特殊性。国际上，因银行公司治理缺陷而造成的银行风险乃至金融危机时有发生，加强银行公司治理和强化公司治理监管成为世界各国银行和监管当局的共同选择。
“银行公司治理的目标不仅仅是股东价值最大化，而是包括关注债权人、管理者和员工以及政府等与银行相关各方利益相关者在内的多个目标的集合，比一般企业更为复杂，也面临更加复杂的利益冲突。换言之，银行公司治理的目标既要关注盈利性，还要关注资产的流动性和安全性。”张雪春、钟震表示。
同时，《修改建议稿》对商业银行主要股东、控股股东或实际控制人禁止行为作出明确，包括负有数额较大的债务到期未清偿、因提供虚假材料、不实陈述或者其他欺诈行为，被有关部门依法追究责任不满五年等五项行为。
另一方面，商业银行的主要股东、控股股东不得以非自有资金出资;虚假出资、循环出资、抽逃出资;滥用股东权利和股东有限责任，损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益;以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理;操纵市场、扰乱金融秩序或者以其他方式谋取不正当利益。
光大银行金融市场部分析师周茂华认为，增设“公司治理”章节，主要是针对近年暴露出的中小银行内部治理失灵，引发违规违法案件频发、内部风险积聚等问题。此举有利于引导银行加快健全内部治理，从根本上防范化解银行风险，推动高质量发展。
“《修改建议稿》体现了加强监管，促进银行更加规范稳健的发展。例如专门设了商业银行的公司治理一章，这也是这两年整治银行业市场乱象的重点内容。”招联金融首席研究员董希淼表示。
坚持分业经营原则
虽然此前市场多次呼吁放开并规范综合经营或混业经营，以拓宽商业银行业务范围，以和债转股、商业银行开展股权投资等政策鼓励性业务相呼应，但《修改建议稿》延续了现行《商业银行法》第四十三条规定，再次强调“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”。
今年“两会”期间，有银行业代表委员指出，实践中，银行控股券商、保险、基金等非银金融机构已成为事实，但目前中国对于商业银行综合化经营的具体事项，通过“依据国家特别规定、采取个案审批的方式”进行，已不能满足现实需要。建议《商业银行法》修改允许商业银行综合经营或混业经营。
业内人士认为，此次《修改建议稿》并未作出调整，释放监管对银行混业经营持审慎态度，坚持银行分业经营;毕竟银行入股参与券商业务，不仅为增加银行盈利，还涉及行业竞争格局、发展，宏观审慎管理，监管等多方面问题，较为复杂。
中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜9月14日在国务院例行吹风会上表示，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构。这种格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。
“分业经营和混业经营并没有绝对的优劣之分，符合经济发展需要的经营模式就是最优的模式。这次修订虽然仍然坚持分业经营，但拓宽了业务范围，如新增办理衍生品交易业务、贵金属业务和离岸银行业务三项。”娄飞鹏表示，从金融业发展实际情况看，目前国内大型银行和部分全国性股份制银行都通过成立或控股非银行子公司的方式成立金融控股集团，也有互联网机构、实业主体、非银行金融机构成立金融控股集团，通过这种方式也可以实现混业经营效果。此外，发展直接融资，建设规范透明开放有活力有韧性的资本市场是未来中国深化金融供给侧结构性改革的重要内容，维持分业经营也有助于改革的实施。
严限区域性银行跨区经营
区域性银行本地化经营原则在《修改建议稿》中得到明确：“商业银行应当根据本银行类型、规模和业务实际，制定特色化、专业化的发展战略。城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。”
事实上，此前银保监会曾要求，农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县(区)、业务不跨县(区)。与此同时，部分地方银保监局亦发文强调地方性银行的属地经营原则。
“此次将城商行和农商行服务本地的要求上升到商业银行法层面，充分体现重视程度。”金融监管研究院院长孙海波说。
金融科技行业资深观察人士毕研广认为，从宏观的角度来看，这是一种对商业银行自身的保护。一般来讲，城商行、农村商业银行和村镇银行等区域性商业银行资产规模并不大，与股份制银行和六大行相比相差甚远。资产规模小，抗风险能力弱，一旦跨区域开展业务很容易引发风险。所以，要求区域性银行在本地开展业务，未经批准，不得跨区域展业。
“受影响比较大的可能是部分城农商行开展的互联网贷款业务，7月《商业银行互联网贷款管理暂行办法》规定了地方法人银行开展互联网贷款业务，应主要服务于当地客户，审慎开展跨注册地辖区业务。”一位金融行业资深人士表示，“其实，地方法人银行开展的互联网贷款业务在实操上很难只服务当地客户。”
银行与客户自主协商确定存贷利率
值得关注的是，在完善业务经营规则，突出金融服务实体经济方面，《修改建议稿》对利率规定进行了修改，“商业银行按照中国人民银行有关规定，可以与客户自主协商确定存贷款利率”，而现行的《商业银行法》中则是，“商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率上下限确定利率”。
董希淼表示，《修改建议稿》体现了充分放权，尊重商业银行自主经营的权利，减少行政约束。按照市场化原则经营，尊重商业银行作为金融企业的市场主体地位。比如利率，不管是存款的利率还是贷款的利率，都可以与客户协商后确定。
“银行与客户自行协商存贷款利率符合利率市场化改革方向。对于商业银行贷款利率是否是民间借贷有不同的理解，《修改建议稿》提出的说法有助于维护商业银行的合法权益。”娄飞鹏说。
“商业银行的存贷利率可以与客户进行自主协商，进一步加速和推动了利率市场化进程。自主协商利率，也可以让商业银行的竞争更为多元化。”柒财智库高级研究员毕研广表示，自主协商利率，可以真正地照顾到小微企业，因为每个企业和个人的条件不同、承受度不同、用款周期和额度不同，自主协商更是把整体的利率定价交给企业本身，遵循市场定价原则。
健全风险处置与市场退出机制
《修改建议稿》将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，参考国际准则，总结我国银行业处置经验，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件，完善职能分工。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。
值得一提的是，《修改建议稿》中还首次明确了央行、银保监会的调查权。在第八章“监督管理”中，新增“国务院银行业监督管理机构、中国人民银行有权对涉嫌违法事项的商业银行股东、实际控制人、外包机构以及其他有关单位和个人开展调查”内容。
在接管条件方面，《修改建议稿》明确，商业银行出现下列情形之一，已经或者可能导致商业银行无法持续经营，严重影响存款人利益的，国务院银行业监督管理机构可以决定对该银行实行接管，并成立或者指定接管组织，具体实施接管工作：一是资产质量持续恶化;二是流动性严重不足;三是存在严重违法违规行为;四是经营管理存在重大缺陷;五是资本严重不足，经采取纠正措施或者重组仍无法恢复的;六是其他可能影响商业银行持续经营的情形。
周茂华表示，商业银行较一般企业特殊，具有很强的外溢效应，商业银行风险处置、退出对国民经济与市场体系，宏观政策都具有很强的影响。因此，需要加快补齐银行的监管短板，建立分类准入与健全风险处置、市场退出机制。
本文编辑：王晔君