【声音】张健华：我国金融管理体制未明确 中央和地方事权分配模糊

中国人民银行杭州中心支行行长、国家外汇管理局浙江省分局局长张健华曾在《清华金融评论》2014年第4期总第5期发表题为“关于完善地方金融管理体制的若干思考”时强调，完善地方金融管理体制已成为中国金融改革的重要内容。

 

他指出，从国际经验来看，美国、加拿大、巴西等国采用双层多头监管体系，在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责金融监管工作。以美国为例，在联邦一级由货币监理署、联邦储备系统等实行监管，在州一级，州政府下设银行局，各层次监管机构各司其职又相互合作。从我国情况看，我国的金融管理体制尚未明确中央和地方的事权分配问题，中央和地方政府金融管理的行为边界还没有合理界定，存在以下一些问题：

 

第一，金融事权过于集中在中央，不能充分调动地方的积极性。

 

中国地方政府分管金融的领导一般都是常务副省长或是常务副市长，说明地方对金融业是很重视的，充分认识到金融对于地方经济发展的重要作用。大一统的金融管理体制在风险防控方面具有优势，但是不能充分调动地方政府的积极性，不利于中央政策的传导和推进。举个例子来说，中央“支持小微企业发展”的政策是很明确的，但是到了地方，由于小微企业融资成本高，虽然利率可以上浮，但是上浮的收益还不一定能完全覆盖贷款成本和违约风险，因此，尽管政策是鼓励的，但是实施的效果并不明显。在中央政策的落实和推动方面，地方政府是可以发挥积极作用的，例如改善地方融资环境、建立担保机制、出台激励政策等。这就需要赋予地方政府相应的金融事权。

 

第二，大一统的金融管理体制难以跟上金融创新的步伐。

当前，小贷公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等新型金融组织虽未获得金融牌照，但从事的是事实上的金融业务，这些新型金融组织游离于中央金融监管之外，也未明确授权由地方政府管理。特别是近年来随着互联网金融的发展，金融创新的速度日新月异。以支付宝为例，2005年成立，2011年底央行才给支付宝发了第三方支付牌照。同样是阿里金融旗下的余额宝，仅仅用了9个月的时间就募集资金超过5000亿元，这种规模和速度不可小视。从支付到中间业务，到余额宝，到网上信用卡、网络透支，网络保险等，互联网金融的外部性已经越来越明显，由于互联网金融大量分散，而且发展迅速，仅靠中央金融监管是不够的，也需要地方金融管理部门的支持和配合。

 

第三，地方政府“办金融”与“管金融”存在利益冲突，地方政府管理金融的职能需要规范。

金融资源作为地区经济发展不可或缺的要素，地方政府内在具有主导金融资源配置的强烈动机；而地方政府金融发展的目标函数往往与中央金融管理部门不同，出发点和落脚点都是支持地方经济发展，对可能出现的金融风险很少考虑。为了实现自身的目标函数，地方政府必然要对当地金融业进行干预。与以往相比，地方政府对具体的金融业务的直接行政干预明显减少，但隐性干预现象仍然存在。首先，一些地方政府通过出台奖励办法，对包括全国性商业银行在内的金融机构贷款业务量和创新情况进行考核、奖励，当地方政府的目标函数与国家统一的金融宏观调控措施存在较大差异时，“一行三会”履行金融监管、金融稳定的职责将面临一些挑战。其次，对于部分金融机构高管人员的任免，也彰显了地方政府对于金融机构的管理强化。地方党委可以通过组织关系任免来影响地方法人金融机构的公司治理，继而对地方金融机构的日常经营施加影响。最后，地方政府往往通过其行政权力和政治影响，利用手中掌握的资源，如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴、税收优惠等，对金融机构进行“诱导性”干预，间接影响了金融机构的经营方向。这种隐性干预一定程度地削弱了国家金融宏观措施的作用，也容易积累金融风险。

 

第四，中央和地方金融管理边界不清晰，容易出现监管空白和监管重叠。

一是中央和地方金融管理职责存在交叉、冲突的情况。对于农村合作金融机构，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），明确“信用社的管理交由地方政府负责”，但“银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能”。这就导致中央金融管理部门及其派出机构与省、市、县各级政府的管理职责存在一定交叉，容易造成地方金融管理与监管政策的冲突。二是在某些涉及资金融通的领域又存在着管理盲区。如对农村资金互助会等信用合作组织从事金融业务，中央金融管理部门没有审批，地方政府又未将其纳入地方金融管理范畴，管理力量薄弱，基本处于无人管理的真空状态。

（本文编辑彭晓云  摘编自《清华金融评论》2014年第4期总第5期“关于完善地方金融管理体制的若干思考”

 

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