P2P监管待解之题

文/杜艳 新华社瞭望智库副总裁

本文编辑/贾红宇

 

导语：互联网金融之P2P的崛起，引发了很多争议和讨论。从P2P的概念，到P2P的监管，在争议之中，给市场留下了增长的空间，也给监管者留下了观察的时间，未来P2P将走向何方？本文将为读者揭开P2P监管之谜。

 

 

P2P是什么？

 

迄今，因为创新不断，这个概念的内涵越来越丰富。从people-to-people到peer-to-peer，to的两端，一端是投资者，一端是融资者，连接这两者的是P2P平台，但在这三者之间的关系中，各自的内涵正在不断延伸。在中国，这些内涵是什么，尚未有明确答案。

融资者是谁？是自然人，公司，还是非企业法人？

投资者又包括谁？自然人，公司，金融机构，其他社会团队，还是政府组织？

平台又是什么？是一个“去金融中介”后的信息服务提供商，是一个金融类中介服务机构，是一个金融资产交易平台，是一个证券交易平台，是一个债权转让平台，还是一个财富与资产管理平台？

国内外P2P平台上，几乎囊括了上述所有的内涵。

但自诞生的那天，这个“性质不明”的产物，就一直纠结在“非法集资”的边缘，合规性风险成为影响中国P2P发展的最大因素。而监管之手将落于何处，是决定P2P未来发展的关键。

 

P2P的诞生逻辑

 

探究监管之道，需要首先理解P2P诞生的逻辑。

P2P网络借贷的诞生优势在于，它改变了传统银行的运营模式。银行的方式是，通过向储户借款，其以自身信用做背书，然后发放贷款，赚取利差，并承担了资产端风险。而P2P则通过互联网技术，通过债权拆分，将借款人和融资者直接联系起来，平台不承担信用风险。投资人风险控制的要点在于分散投资。

那么，为何近5年，P2P在世界范围掀起狂澜？原因有很多，互联网技术让分散投资成为可能，功不可没，但首当其冲的是金融抑制。

2008年的金融危机，看似固若金汤的金融体系一夜间哀鸿遍野，实体经济信贷需求萎缩，金融机构慎贷心理蔓延。

与此同时，对风险已成惊弓之鸟的各国监管者，力度空前地加强了宏观审慎和微观审慎监管，各项监管措施水涨船高。正规金融机构的运营成本也相应提高。

但上述这些貌似“集体理性”的选择，在对风险进行防范的同时，诞生的一个负效用是：客观上导致了金融抑制的加强，金融服务可获得性难度提高。

金融机构在综合考量附加的监管成本后，权衡收益与风险时，往往减少对中小企业等高风险领域的支持。

于是，P2P这样一种创新的、最初以服务于个人消费信贷、降低个人信用贷款利率的金融服务，与压抑的金融需求一拍即合，得到快速发展，并从个人信用消费贷款，进入中小企业融资领域。

反观中国，P2P蓬勃兴起的逻辑与全球一脉相承。

近5年，中国的一大金融奇观是：一方面，流动性过剩，甚至泛滥，央行不得不被动干预、疲于奔命回笼流动性；另一方面，金融服务的结构性问题日益突出，大量对资金价格不敏感的国企和政府平台等占用了巨量低价资金，而嗷嗷待哺的中小企业被加速挤出银行表内授信，这种挤出在2009年之后的信贷政策大起大落的震荡中空前加速，为保前述两者的“刚需”，小微企业的融资更加孤立无援。

金融抑制，在近5年，不是缓释，而是加强了。有两个显性表现：一是货币“量价齐升”，一方面流动性充裕，一方面资金价格高居不下；二是影子银行大行其道。由于正规金融的利率与信贷规模双管制，加之银行表内业务的监管成本提高，腾挪出表成为银行的必修课，通道业务层层加码，导致资金价格高企，金融服务的获得性难题提高。

P2P的诞生，借助网络的优势，将一部分压抑和蛰伏的金融需求激发出来。

一方面，因其尚未定性，处于监管真空，在中国严格的金融准入制度下，成为民间资本进入金融领域的最便捷入口；另一方面，P2P对部分不能得到银行表内满足的信贷，包括符合信贷条件但需要出表的和本来就在银行服务之外的信贷需求，给予了一定的满足。

所以，支持P2P的发展，最根本的逻辑在于，缓释传统金融市场所无法解决的金融抑制。

从境外看，无论美国还是英国，其支持P2P或者众筹发展的逻辑是高度一致的，即：支持个人消费和中小企业发展，满足其信贷需求，从而提振经济活力，支持就业。

也因其如此定位，P2P基本锁定为细分市场的小额信贷服务。而在更广阔的意义上，这种满足与支持，与2005年开始被联合国和世界银行大力推行的“普惠金融”（inclusive financial system）不谋而合。无论从投资者，还是融资者的角度看，P2P的诞生都大大提高了金融的可获得性、便捷性、透明度和公平性，而这些都是普惠金融的应有之义。

 

 

监管的待解之题

 

P2P这样一个结合了互联网的新生事物，其快速发展，也给监管者留下了诸多的“难题”。这些待解之题包括：

 

中国支持P2P发展的初衷是什么？

为何要在传统金融机构之外，支持这一类新型机构的发展？支持它的必要性在哪里？在整个金融市场中，这类机构所起到的作用是什么？明晰这些问题，是讨论P2P定位的前提。

在英国，P2P网络借贷、股权众筹、产品众筹、票据融资等业务，统称为“替代性金融市场”，被视为对传统金融的补充，从而得到了政府的积极扶持。而政府扶持的原因，正是在金融危机后，传统金融机构对于中小企业信贷的“消极对待”，迫使政府开始另辟蹊径。英国于2014年3月最新通过的监管规则中，正式将这部分机构，作为金融机构，纳入金融市场行为监管局（FCA）的监管。

就美国而言，从其《初创期企业推动法案》（JOBS法案）等的立法原理看，其扶持的初衷，同样是为了扶持创新型中小企业的发展，而对于债权众筹，其并未单独建章立制，而是依托了现有的证券法，给予了发展的支持。

那么在中国，应该对于此类市场的发展给予怎样的定位，它与传统金融机构的区隔是什么？其在多层次的金融市场体系中，处于怎样的位置？

进而，它要服务的对象是谁？是靠互联网技术挖掘出来的被传统金融机构遗漏的优质客户？是传统金融机构无法服务的客户？如果是前者，其将成为传统金融市场的有效补充，两者可融合发展；如果是后者，P2P的优势是什么？

总之，清晰界定P2P在中国整体金融市场中的定位，是采取适当性监管的前提。

 

中国P2P的平台性质是什么？

在2014年英国实施的监管规定中，将众筹定义为一种个人、团体或者企业通过在线门户网站筹集资金，为其业务融资或再融资的方法。股权型众筹和债权型众筹，需要得到FCA的授权，并接受其监管。

在中国，P2P的定义是什么？首先笔者不赞同将P2P等同于P2P借贷，P2P应该是一种点对点的交易方式，而交易的产品可以是股权、债权，也可以是其他资产或产品。

就债权型众筹而言，P2P借贷平台存在两种可能：一是直接融资的交易平台，此时平台的属性等同于一个交易所市场，平台是融资与投资的信息提供者，以及达成交易的基础设施的提供者，它可以被定义为一种金融信息服务中介平台，或者是一种金融服务提供商。

但无论怎么定性，它具有鲜明的金融属性：一是，它的存在目的是满足投融资需求，是一种金融服务；二是，它需要对于投融资双方的信息进行真实性与准确性的识别，需要提供征信及信用评估、交易达成、贷前审核、贷中及贷后管理、坏账清收等服务，这些都是金融服务的范畴。

而如果定性为纯信息服务平台，平台不承担任何的连带责任与信用服务，将增加平台的道德风险。

问题是，如果它是一个交易所平台，平台本身应该是规则的制定者和交易市场的管理者，对于交易所市场该适用怎样的监管？

 

就债权性众筹而言，P2P平台的交易主体是谁？

就投资者而言，除个人之外，是不是还可以允许企业、其他团体或者政府、金融类机构的参与？就融资者来说，除了个人、企业，是不是也可以包括其他社会团体？

而就其转让的产品属性而言，除了直接的债权转让之外，是不是可以是收益权凭证、资产支持证券、资产管理计划，等等。而无论交易的是什么，因为是金融资产交易，必须具有完备、真实、准确的信息披露，能够让投资者充分地了解风险并做出风险判断。

 

针对不同形态的P2P，监管归谁管？

目前中国按照机构属性划分的分业监管架构，已经难以满足金融业务与金融产品混业的市场格局。P2P这类创新型机构的出现，由于短时间难以定性并纳入现有的机构监管框架，导致监管滞后、监管空白、监管套利。

其实，这并非一个新出现的监管难题。面对创新，监管者总需要在监管的介入时机、监管的方式、监管的适当性等方面做出权衡。而由于这些权衡需要付出时间，所以创新型金融中介机构，往往未得到有效的监管，给监管套利留下空间，滋生新的金融风险。

就监管的介入时机而言，因为对未知风险的担忧，监管当局通常没有积极性主动介入新领域的监管，尤其是监管授权不明或者缺乏有效的监管工具、监管人力和监管资金有限的情况下，监管者往往会在监管的成本与收益之间艰难权衡，不愿冒险介入未明确授权的监管领域。

但这种迟迟不愿介入，也会给监管另一种压力，即当发生风险事件时，所必须付出的声誉风险。

中国目前正在面临这样的困境。

因为P2P平台花样繁多的创新，增加了平台性质定性的难度。这对现有的机构监管，带来监管归属的定性难题。如果定性为一种直接融资的证券或者债权转让平台，那么应该归属证券类机构监管部门；如果是一种民间借贷的线上化，平台介入了信用的服务（包括信用的拆分、信用调查和信用管理等），可以归信贷类监管部门。

对于这样的一种挑战，中国需要在机构监管、功能监管、目标监管之间进行更有效的调整。

 

无论归谁监管，监管目的与监管理念应该是什么？

毫无疑问，一种有效的监管，应该具有动态调适的弹性。对于这种创新型机构的监管，是否适用既有的对传统金融机构的监管框架，需要思考。

比如，对于满足普惠金融的小额信贷服务机构，联合国等机构就曾建议，应将扩大金融服务途径、扩大金融的可获得性作为监管目的之一，而不应只关注金融风险与金融稳定。

要完成这样的监管目的与理念的转型，需要对监管的评估框架做出调整。比如，不再将“稳定压倒一切”作为监管的唯一评定标准，而要增加促进市场竞争、提高市场效率、市场透明度以及改善金融基础设施建设、金融环境改良等衡量标准。

总之，正如既往的国际讨论中提出的，监管者应该运用新的思维针对这类创新的金融机构。

 

进一步，针对P2P的监管方式应该是什么？

监管方式，需要在灵活性、有效性之间取得平衡。过少的监管，会导致创新过度，滋生风险；而过多的监管，则会导致监管的成本可能远高于想要降低的风险。

这种情况下，分层监管是一种较好的处理。

分层监管分为四个层次：政府直接监管、行业自律、机构内部监管和市场约束。这四个层次是互补而非替代关系。

目前，对于P2P的监管，自律监管被视为一种选择。

就内涵而言，自律包括，机构的内部管理和行业监管。但笔者认为，由于行业之间的利益关系以及缺乏制裁的手段和管理工具，固有冲突的存在会让自律监管的效果大打折扣，它无法替代独立的政府监管。

尤其在P2P行业鱼目混珠的情况下，自律监管可以成为政府监管的补充，但不应是唯一选择。而同时，建立系统的行业标准，提高信息披露的透明度，应是政府监管的重中之重。

另外，分层监管需要考虑的是，同样本质的业务，可以适用同样的法律法规，是否需要适用同样的监管规定。比如，同样是信贷业务，同样是银行，服务于大企业的全国性的大银行，是否要与服务于小微的创新型金融机构执行同样的监管标准。推及P2P借贷，是否也需要在监管规则适用上做出另外的安排？

 

推动P2P发展，政府之手该落于何处？

政府应致力于金融基础设施的建设，并且应该让金融服务的提供者平等获得这些基础设施的使用权。

这些基础设施包括，完备的支付清算体系、征信体系的完善、法律法规建设、行业标准的制定，等等。不应以定性难题为借口，拖延或者禁止创新型金融服务机构使用这些基础设施。

比如，P2P类机构需要征信信息，但是由于种种限制，只能付出更高成本曲径通幽地获得，这种限制提高了机构的运行成本和借贷成本，并导致风控难度提高。

 

是否该对既有的法律法规的适用性做出重新的思考？

比如，非法集资30人的限制是否依然适用？私募条款200人的限制是否适用？非法集资的内涵是否适用？证券法中，证券的内涵是否需要重新界定？

又比如，对于高利贷的利率限定，是否适合？联合国的研究表明，利率上限是一个拙劣的工具，它会伤害而不是保护最脆弱的群体，它令金融服务的提供者难以覆盖其成本，阻碍市场化的进程，并破坏可持续经营的原则。

再比如，是否需要划分合格投资者，对于合格投资者的划分，其适当性标准是什么？如何在投资者风险可承受与保障金融服务获取的民主与公平之间取得平衡？

 

上述这些并不能穷尽对于P2P这类新型机构的监管探讨，它对于监管的挑战远远超越了市场创新的范畴。而P2P的监管的核心在于，如何在保护投资者、降低金融风险与支持机构的可持续发展之间取得平衡。

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