保监会熊志国：如何避免老无所依？

文/熊志国 中国保险业监督管理委员会政策研究室主任

编辑/《清华金融评论》王茅

 

本文指出我国现行养老体系面临的双重挑战，分析全球养老保障体系改革的方向与措施，将我国养老制度体系与经合组织（OECD）国家进行了比较，并针对建立可持续的养老体系,解决老无所依的问题，提出了两点建议。

 

如果抛开货币面纱，养老制度归根结底都是代际抚养关系、现收现付制度，即从总量上看，当期退休群体消费的商品和服务，都由当期在职劳动力生产提供。从这个角度看，无论何种类型的养老制度，都共同面对一个首要问题，即有效维持当期全社会生产和消费的平衡。随着生育率下降和人口老龄化的发展，在职劳动力与退休人口比率逐渐下降，“生之者寡、食之者众”的趋势日益明显，全球国家养老体系即第一支柱普遍面临越来越大的收支压力，这也是当前各国纷纷实施养老体系改革的最大动因。

 

我国现行养老体系面临双重挑战

 

从我国的情况看，养老体系不仅面临人口老龄化的冲击，也面临制度转轨成本的压力。一是转轨压力带来较大资金缺口。在第一支柱内，现收现付体系入不敷出，个人账户持续空转，养老体系存在巨量的隐性负债。仅就个人账户规模看，从2008年到2012年，“空账”由1.4万亿元升至2.2万亿元，4年增加8000亿元。与此同时，按照既定政策目标，第一支柱覆盖面仍将持续扩大，与之相伴的就是政府长期承诺的迅速扩大，这些承诺的最终承担者仍然将是国家财政，这无疑进一步加大了财政压力。二是人口迅速老龄化。受生育政策和生育意愿的影响，我国总和生育率从新中国成立初期的6.11持续下降至目前的1.64左右，且已持续多年低于2.1的生育更替水平。同期，人口预期寿命已从44.6岁延长至74.8岁，共延长30.2岁，老年抚养比从7.4%迅速升至11.9%。如果考虑我国未来经济潜在增长率的减速趋势，面临养老体系的双重挑战，改革的确刻不容缓。

 

全球养老保障体系改革的方向与措施

 

近年来，各国养老金制度改革围绕两个目标：一是在总量平衡上，增收减支，力图减轻财政压力。主要途径包括调整养老金领取数额的计算公式；对领取养老金征税；提高养老金领取资格；增加缴费年限要求；提高退休年龄等。二是推进结构调整，引入市场机制，提高养老体系运行效率。具体包括：降低第一支柱比重，采取政策激励第二、三支柱发展；简化监管机构、在养老金运营中引入市场竞争机制，降低管理费用；放松投资领域，允许多元化和国际投资，降低投资风险等。

 

总体看，上述改革初步实现了政策预期。首先，养老保障责任从主要由国家承担，逐渐向国家、企业、个人和家庭共同承担责任转变，养老体系的第二、三支柱发展较快。即便是在国家主义至上的德国，其私营养老金也取得了较快发展，2001—2007年，覆盖率年均增长约18%。其次，养老金运营管理的效率提高，降低了制度运行成本。如智利早在1981年就引入了竞争性的私营养老金管理公司，负责养老金的缴费征集、账户记录和投资管理，在过去30年中养老金取得了年均接近10%的投资回报率。

 

我国养老体系的现状与不足

 

与OECD国家相比，我国养老制度体系存在明显的“三低”特征：

 

首先，养老资产积累水平低。

 

2011年，我国第一支柱养老金（含城镇居民、城镇职工、新农保、个人账户）累计结余2.34万亿元、企业年金结余3570亿元、保险公司长期寿险责任准备金3.3万亿元(其中个人年金保险的责任准备金5269亿元)、全国社保基金管理的基金资产8688亿元，以上各项合计约为1.09万亿美元。从养老金密度（人均养老金资产）看，2011年我国为795美元，OECD国家为1.66万美元。从养老金深度［养老金/国内生产总值（GDP）］看，2011年我国为14.6%， OECD国家平均为73.8%。

 

第二，多元化发展水平低。

 

从三支柱结构看，我国第一支柱无论是覆盖率还是替代率，都处于绝对主导水平。在第二支柱，2013年共有6.6万户企业、2056万人建立了企业年金，基金累计结存6035亿元，但占GDP的比重仅为1%，覆盖率也仅为2%左右，在整个养老体系中的作用几乎可以忽略不计。而世界上167个实行养老保险制度的国家中，有1/3以上国家的企业年金制度覆盖了约1/3的劳动人口，丹麦、法国、瑞士的年金覆盖率几乎达到100%，英国、美国、加拿大等国也在50%左右。在第三支柱，2013年，我国寿险责任准备金约4.4万亿元，有效保单数量1635万件，平均约每10人拥有1张保单。而2013年中，美国个人退休账户（IRA）总资产达到5.7万亿美元，覆盖全美40%的家庭（数据来源于2013年11月的ICI RESEARCH PERSPECTIVE）。

 

第三，市场化程度低。

 

现阶段，市场机制在我国养老体系中的作用还十分有限。在基本养老保险领域：由于尚未完全实现省级统筹，基本养老保险结余资金、个人账户积累资金分散各地市级政府管理，主要投资于银行存款和国债，收益率不高；个人账户养老金发放没有考虑退休后职工存活年限的因素，迫切需要各类金融机构专业化的资产管理服务，以及通过保险业提供的年金化领取方案。在企业年金领域：由于采取单一的信托模式，限制了企业对其他养老金产品形态的选择，无法满足不同企业和职工差异化的养老需求。管理主体包括受托人、账户管理人、托管人、投资管理人，角色较多，运营成本高；在个人养老保障领域，由于缺乏个税递延政策，保险需求激励不足，无法有效发挥商业养老保险这种在发达国家被证明为十分有效的市场化养老保障手段的作用。

 

两点思考

 

党的十八大报告提出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”按照这个大方向，我国养老体系的第一支柱是“保基本”，目前的措施就是扩大覆盖面，平衡领取人群养老金待遇，实现社会公平。在“多层次”和“可持续”方面，就是要鼓励和支持养老第二、三支柱发展。基于此，本文有两点思考：

 

一是大力发展商业养老保险，完善多层次养老保障体系。

 

现阶段，我国基本养老的替代率和缴费率较高，对企业年金构成了较大的挤出效应。当前，我国企业基本养老保险缴费、医疗保险缴费、失业保险缴费、工伤、生育保险缴费分别约占工资总额的20%、6%、l%、1%、1%。将上述五项保险缴费率合计，总计缴费率己高达29%（还不包括住房公积金缴费）。仅就养老保险20%的企业缴费率而言，也已远超OECD国家11.2%和欧盟14.6%的平均水平。如果不降低社会保险缴费率，企业负担过重，企业年金扩大覆盖面的可行性不大。

 

考虑到福利具有刚性的特点，在不降低养老保障总体水平的前提下，基本养老的替代率和缴费率“降下来”，需要通过第二、三支柱的发展“补上去”。20世纪80年代，撒切尔夫人推动的英国养老金制度改革，一个重要创举就是设计“退出机制”，鼓励国民从基本养老保险体系中退出，加入到更有吸引力的职业年金计划中去。英国政府通过一系列的财税和金融政策，有力推动了英国职业年金计划的发展。这样，全社会整体福利没有显著下降，但养老金体系得以完善，结构得以优化，国家过重的养老责任也得以分担，最后也降低了养老金支付对政府的财政压力。

 

目前，我国商业养老保险发展已经有了一定基础，能够为个人提供多元化的养老储蓄选择。1980年至今，我国保险业高速成长，年保费收入从4.6亿元增长到1.72万亿元，年均增长27%。在2004—2013年的9年间，我国保险公司积累的寿险责任准备金从9215亿元增长到4.4万亿元，年均增长率达54%。如果参照国外行之有效的税优激励政策，商业保险完全能够在养老第三支柱中发挥更大作用。

 

二是发挥保险业在养老金运营管理中的积极作用。

 

在丹麦、冰岛、瑞士等国，养老金资产积累多，在GDP中的占比分别达到135%、110%、128%，由于“家底丰厚”，国民养老很大程度上能够依赖资本利得。而现阶段我国养老金资产积累低，这也意味着养老来源的绝大部分只能是依靠当期的劳动所得。在我国养老资源即期“紧平衡”的条件下，对养老制度的运行效率提出了更高要求。

 

为此，当前我国养老金改革的一个重要方向就是要提高统筹层次，实现基本养老保险资金的全国集中和统一管理，改变当前分散化投资管理模式。通过引入市场化机制，减少粗放式的行政管理，实现养老金向“管、办、监”分离转变。其中，特别要发挥保险公司在资产匹配管理、长寿风险管理等方面的专业优势。

 

当前，我国保险公司在受托资产管理方面取得了积极进展。2013年，我国保险业共受托管理企业年金2651亿元，占全国企业年金余额的55%，这表明保险业稳健审慎、长期投资和价值投资的理念得到了市场认可。今后，保险业在养老金的受托管理、账户管理和年金化领取管理等市场化运作方面，还有很大发展空间。

 

（注：本文保险相关数据均来源于中国保监会统计数据）