法国国企分类改革的经验和教训

 

在发达资本主义国家中，国有化程度最高的法国，因国企低效和创新不足，竞争力在西方国家中一度排名落后，为重振经济，20世纪80年代中期开始，法国开始进行国企改革。法国的国企改革是一个持续不断的过程，从那时开始，一直到新世纪，历届政府都十分重视。当下，中国各地的国企改革正在深入推进，法国的一些改革做法在西方国家最为典型，对我国不无启示意义，值得中国国企改革者们借鉴。

法兰西式改革

1986年，在官僚主义和垄断带来的效率低下、经营亏损等问题和全球私有化运动双重推动下，法国开始对国有企业进行逐步私有化。改革首先从竞争领域和经营相对较好的企业开始。为了保障改革的顺利进行，法国于1986年修改宪法，并颁布了两项私有化法案，给国企改革提供了法律依据。1993年3月7日，法国新的私有化法案出台，它大大削弱了国有部门在经济中的分量。该法律批准对21家国有企业集团进行私有化，涉及约1760家企业，涉及的部门有钢铁、石油、基础化学、汽车、航空制造、有色金属加工和电子等。

这次私有化之后，国有部门中的大型企业数量明显减少，余下的主要集中在基础经济部门中，比较著名的有法国电力公司、法国煤气公司、法国煤矿公司、国营铁路公司、巴黎独立运输公司和法国邮政及电讯公司等，这些企业的员工占国有企业就业人数的3/4。

为了减轻国家的财政负担，改变国有企业运营效率低下的状况，在国企改革形式上，法国对国有企业进行公司化改组，是从竞争领域中经营状况好、盈利水平较高的企业开始的。从易到难，对经营状况较好的企业采取整体改组、直接上市的办法，彻底进行股份制改造;对负债和亏损严重的企业通过转让股权的办法来换取国外大公司的注资，改造后上市;由国家出面对一些状况不佳的大企业注资，待经营状况好转后再上市。

在对国有企业管理方式上，从政府是否直接作为国有企业的出资人行使所有权的角度来看，法国采取了国家设立专门主管部门行使出资者的所有权：把握国有企业运作的进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，避免政府对董事会决策的过多干预，监督国有企业的实际经营状况。

在对国有企业资产管理经营状况的监督上，法国政府除了在形式上采用政府主管部门监督、审计部门监督以及议会监督等外部监督以外，为了防止国有资产流失，并保证国家对宏观调控管理任务的完成，法国政府对国有企业进行内部监督的另一重要方式是向企业派驻稽查员。主要督促企业遵守各项财务规章制度，检查企业账目是否合乎规定，向政府提供企业的各种信息，为企业提供经营建议，帮助企业搞好经营生产。

作为最大特色的分类管理

为法国国企改革定调的两份报告《关于国家股东和国有企业的治理》和《关于国有企业的管理》指出，国企本质仍是企业，必须有竞争力，国企管理模式需要适应欧盟要求开放市场的新要求以及全球化的新趋势;国家要切实履行股东职责，但需避免滥用权力。

2005年德维尔潘出任法国总理后，延续了前任总理拉法兰有关国企改革的思路，提出了行政和公共服务部门改革计划，将法国公共服务对象分成三大类：第一类是不能仅用商业原则考量的部门，继续由国家全权管理，包括公共卫生、教育、印刷、铸币、基础设施等;第二类是属于商业活动范围但涉及国家战略利益的部门，继续由国家控制，包括核电、航天航空、国防军工以及邮政等;第三类是可以同私营企业竞争的部门，开放资本，允许企业寻找回报高的项目，如能源、交通运输等。

对于公益性和垄断性的国有企业，法国采取的是国家独资或国家控股的方式，从价格、投资、分配等方面实行严格的控制，管理比较严格。对于竞争性行业，法国采取的是国家参股的方式，甚至是出售等退出方式，这类企业大多是竞争性的国有工业企业，政府基本上不采取直接行政控制，也不干预企业的日常经营活动，只是通过国家所拥有的股份权，来影响企业的重大战略决策。

目前，法国政府共向71家企业参股，其中港口、机场等交通基础设施管理企业24家，航空航天和国防军工企业10家。国家参股企业2012年实现营业收入1450亿欧元，其中能源行业3家企业的营业收入比重约占整体参股企业的40%，航空航天和国防军工企业约占19%，公共交通和服务业各占14%。法国对国有企业并不强调政企之间的完全分开，而是既要保证企业的经营自主权，又要采取适当的经济杠杆手段，切实行使国家所拥有的控股权。

在行政和公共服务部门改革中，法国采取了通过立法方式明确国家部分职能，以及国家与企业签订公共服务合同的形式，来规范和加强特殊行业与特殊企业的公共服务职责，并确保企业的竞争力和公共服务事业内容的透明度。而严格遵守合同，成为公共服务参与者的行为准则。国家与国有企业签订项目合同，国有企业以企业身份开展自己的业务。到了20世纪90年代，法国政府陆续与一半以上的大型国有企业签订了计划合同。

经验与教训

法国国有企业改革值得肯定及借鉴的经验主要有：首先，制定和完善法律法规，依法有计划、循序渐进地开展国有企业改革工作，使改革真正做到有法可依、有章可循，并使国家、企业、职工的合法权益都得到保障。其次，积极发挥中介机构的作用。法国企业改革过程中产权及股权转让发生频繁，数量众多，但诉诸法律、上法庭的很少，其中一个重要原因是由于投资银行、律师事务所、审计事务所、评估事务所等各类中介机构的介入，使得转让活动能遵循公平、合理合法的原则有序地进行。再次，要正确界定国有企业的覆盖范围。无论是法国还是其他西方发达资本主义国家，既没有在每个领域都保留国有经济，也没有对所有经营不佳的国有企业都私有化。因此，国有企业的覆盖范围应充分考虑行业与产业的特征。根据法国的经验，国有经济应主要限制在非竞争领域。最后，法国对亏损企业注资改造，经营状况较好后再上市。

法国在私有化改革中也存在一些问题。第一，国家在出售股份的过程中，经常会低估企业价值。这就会使得政府出售国有企业的收入，远远低于国有企业资产的实际价值。这也意味着来自国有企业的收入减少，对政府而言也就意味着国有资产发生了某种贬值。第二，国有企业经过私有化改革后，往往出于提高效率的考虑，大规模裁员或降薪，给社会造成了巨大的就业压力，并造成劳资矛盾，引起社会动荡。第三，某些自然垄断行业国有企业的私有化并没有完全破除垄断，掌握了企业控制权的股东得以恢复行业垄断地位。更严重的是，公众分散持股使得巨额资本得以有效控制企业，并通过交叉持股方式形成新的垄断集团。在法国的兴业银行与法国通用电气公司之间、法国商业信贷银行与法国通用电气之间，苏伊士金融公司与圣戈班公司之间都相互持股。

法国改革的成功在于高度的计划性，我们现在说的顶层设计与这种计划市场经济有异曲同工之妙。法国政府在企业改制管理中参与很深，经验很丰富。当然在法国国企改革中，国企出售贬值与国有企业私有化后由国家垄断变为私企垄断，这两种现象也可能出现在我国的国企改革中，我们应当尽早认识这些规律，健全制度，予以防范。

（原载于《决策》杂志2014年第六期）