地方政府举债如何监管有效？

文/财政部财科所研究员陈新平

本文编辑/王茅

针对地方政府举债问题，与其“堵”，不如“疏”。赋予地方政府举债权后，如何监管更为有效？是事前监管，事后监管，还是事前监管和事后监管并举？ 

缘于《预算法》的禁止性规定，目前除了少数省（市）级政府可开展自行发债试点外，从严格意义上讲，绝大多数地方政府是不允许举债的，但地方政府利用“融资平台公司”变相举债却是普遍存在的客观现象。

针对地方政府举债问题，与其“堵”，不如“疏”。因此，赋予地方政府举债权，构建适合我国国情的地方政府举债监管体系，并建立健全相应的法律、法规，才是规范地方政府融资行为，控制地方政府债务风险的政策着力点。

允许地方政府举债的必要性

对于地方政府的融资行为，何以有禁不止？简单地分析，可归结为历史和现实两个方面的原因。就历史而言，1994年的分税制改革虽使地方政府开始有了自身的税收权限和收入来源，也籍此形成了地方政府相对独立的信用基础，但此次税制改革并不彻底，只是在中央政府和省级政府之间作了事权与财权的相对划分，而省及以下层级政府之间的事权与财权并没有得到明确地界定。

同时，在现行政府间财政关系的形成过程中，还出现了事权逐级下放，财权逐级上收的问题。“事权”与“财权”的严重错配，是导致各级地方政府收支缺口不断扩大的重要因素之一。在公共服务呈刚性需求的背景下，地方政府通过举债融资来弥补支出缺口就成了无奈之举。就现实而言，在我国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力，显然孤木难支。经由“融资平台公司”，并遁身其中，又成了各级地方政府的不二选择。

基于我国社会经济发展的现实，十八届三中全会及时提出了“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的决定，为建立规范的地方政府融资体制指明了方向。

事前监管模式的选择

在允许地方政府举债的前提下，如何维持地方政府债务的可持续性？既是构建地方政府举债监管框架体系时需面对的挑战，也是选择具体监管模式的出发点。

构建地方政府举债监管框架体系涉及众多方面，如：发债的申请与审批；债券的期限与结构；信息披露；募集资金的投向与用途；一级市场与二级市场监管；债务违约与重组等等。其中，除了债务违约与重组属于事后监管事项外，其他方面都属于事前监管的范畴。在事前监管模式方面，选择以行政控制为主，规则导向为辅的监管模式比较适合我国当前阶段的现状。

首先，完全依靠市场约束的监管模式不适合我国的国情，因为该模式有效运行的基本前提是资本市场要高度的发达，地方政府是高度自控的“经济人”，并能对市场利率信号做出快速反应，显然，这两个条件并不具备。

其次，协商合作监管模式也不适合我国的国情，因为在我国各级政府之间的事权、财权界限并不清晰，下级政府只是上级政府的“代理人”，是政策的执行者，而非制定者，上级政府对下级政府的债务有着或明或暗的担保责任，所以，在举债问题上谈不上协商合作，只有讨价还价的可能。

最后，对于地方政府举债，由禁止到放开还是一个渐进的过程，更是一个建章立制的过程，仍需要中央政府通过行政控制的方式对地方政府的融资行为实施约束。待地方政府绩效考核制度、地方财政预算监督制度、地方政府财政管理能力得以完善或提高后，才有可能过渡到其他模式。

事后监管机制的设立

事后监管与事前监管是地方政府举债监管体系中两个不可分割的重要组成部分。事前监管重在风险防范，目标是防止危机的发生，事后监管重在危机处置，目标是减少损失的扩大。即使事前防范措施再严密，也不能完全杜绝危机的发生，因此，没有事后监管机制的补充，事前监管难以发挥其应有的作用。事后监管不仅涉及局部违约债务的重组，也涉及全局性的债务危机应急处置。

虽然事后监管机制设计的重点在于危机的处置，但如果危机处置方式失当会直接影诱发地方政府的过度举债行为，如，中央政府直接为地方政府违约债务“买单”，就会导致地方政府预算软约束问题，同时，也会使债权人忽视尽职调查义务，进而形成中央政府会出面“拯救”债权人的预期。当地方政府出现债务危机，尤其是当危机已严重影响地方政府履行其公共服务职能时，中央政府仍坐视不管，显然，这在政治上是行不通的。

然而，国际经验也表明：中央政府的无条件救助，又会鼓励不负责任的举债行为，导致严重的道德风险。因此，在设计事后监管机制时，应注意以下几个重要方面。

首先，确定地方政府债务重组（破产）程序启动的条件。地方政府债务重组（破产）应允许选择行政调解，也可选择司法途径，或先行政后司法等方式。在上级政府的介入下，债务人可以和债权人针对债务重组事宜进行协商、调解，在此背景下，上级政府应是债务重组申请的受理机构。如果不能达成债务重组协议，经三分之二债权人的同意，债权人代表可向相关法院提交地方政府债务重组（或破产）申请。

其次，在保护债权人权益与维持公众基本服务需要之间要做好平衡。地方政府债务重组（或破产）与一般性的商业性企业的债务重组（或破产）的根本性区别就在于：地方政府提供基本公共服务的职能不因债务重组（或破产）程序的启动而中止，债权人扣押和变现地方政府资产的权力应是有限的。而商业性企业的业务运行活动则完全可以中止或终止，且债权人可以扣押和变现商业性企业的全部资产，用于债务清偿。因此，在地方政府债务重组的过程中，需要妥善处理好债权人利益保护与公众利益保护之间的关系。

第三，危机处置原则应清晰、稳定，以“锚定”地方政府及其债权人的预期。应通过立法或管理条例的方式，明确地方政府债务重组的程序与基本原则，尤其是要明确“损失共担”原则，即地方政府债务违约的风险及损失应有债权人与债务人（地方政府）共同承担。另一个需明确的重要原则就“条件救助”原则，即中央政府或上级政府的救助是有附加条件的，如，中央政府或上级政府的援助资金将从相应的转移支付中扣除、地方政府应缩减开支，同时，还可配合以相应的行政奖惩措施（如，在若干年内地方政府主要领导人不能晋升职务等）。