对香港地区数字金融监管框架的思考和展望 | 封面专题
by 清华金融评论 2024-11-05 08:45:23
美国国会众议院2024年5月投票通过了《21世纪金融创新与技术法案》（简称“FIT21”法案）。本文在“FIT21”法案推出的背景下，结合香港地区已经公布的相关监管框架的要点，梳理了加密资产的内涵和分类，总结归纳了“FIT21”法案的关键要点和主要对立观点，并对香港地区下一步监管细则的推出提出思考和展望。
2024年，国际社会迎来了对数字金融监管的初步共识，数字金融及相关的区块链技术、智能合约和分布式分类记账技术（DLT）将会形成行业性的普遍规则。香港地区作为最大的人民币离岸中心和国际金融中心，具有发展科技金融得天独厚的优势，也是最早布局数字金融和区块链技术应用的地区之一。
在我国，工业和信息化部等四部门于2023年8月发布《新产业标准化领航工程实施方案（2023—2035年）》，提出加强区块链标准工作顶层设计，促进区块链产业高质量发展。2023年12月，工业和信息化部等三部门发布《区块链和分布式记账技术标准体系建设指南》，明确了区块链和分布式记账技术标准体系建设的总体要求。
随着金融科技的持续创新和区块链技术的迅速发展，数字金融和传统金融之间出现了多方位和多层次的链接，在此背景下，对于数字金融及加密资产的监管制度亟须推出。香港地区于2018年最早提出了数字金融综合性投资者保护政策，是全球最早提出该领域金融监管的地区，并于2023年12月正式发布了《在香港实施稳定币发行人监管制度的立法建议咨询文件》，于2024年3月推出稳定币发行人“沙盒”制度。
数字金融及加密资产应该怎样监管？由谁监管？适用哪些法律和制度？如何识别和监管数字跨境交易？投资者保护如何实现？这些问题在区块链技术背景下是全新的问题，是传统金融监管中从未遇到的问题，需要平衡监管和创新的关系，国际社会对此讨论较多，分歧较大，甚至在一些关键问题上出现了尖锐的对立。美国国会众议院2024年5月投票通过了《21世纪金融创新与技术法案》（简称“FIT21”法案），成为世界其他地区监管框架制定的一项参考。
本文在“FIT21”法案推出的背景下，结合香港地区已经公布的相关监管框架的要点，梳理了加密资产的内涵和分类，总结归纳了“FIT21”法案的关键要点和主要对立观点，并对香港地区下一步监管细则的推出提出一些思考和展望。
加密资产及稳定币
加密资产是数字资产的一个子集。加密资产并无统一的定义，在某些应用场合也被称为虚拟资产，其结构、性质和用途也表现出很大的差异。加密资产涵盖的范围非常广泛，包括投资类的相关代币、稳定币、功能性代币及非同质化代币等。
加密资产中最直接与传统金融相挂钩的类型是数字稳定币。数字稳定币一般锚定法币，或挂钩单一或多种资产。由于当前在世界范围内尚无成熟的数字稳定币监管框架，现实中存在的个别稳定币的价值支持机制并不透明，有些稳定币并不稳定，过去也发生过稳定币“爆雷”的恶性事件，例如Terra Luna稳定币于2022年5月“爆雷”。
从区块链运作机制的角度来看，数字稳定币通常有三种类型：第一种是以法币作为储备支撑的稳定币（例如由Tether公司发行的USDT和由Circle公司发行的USDC），此类稳定币通常是中心化的，价格与法币锚定，可以与法币进行1:1兑换。第二种是以加密货币作为储备支撑的稳定币（例如由MakerDao发行的DAI）。在这种模式下，储备资产由智能合约（Protocol）持有，多为去中心化的稳定币，储备资产的种类和数量比较透明。用户可以通过存入加密资产作为抵押物换取数字稳定币，也可以逆向操作赎回数字抵押物。由于作为抵押物的加密资产的价值波动通常较大，为了维持稳定币价格的相对稳定，用户通常需要以高于1:1的比例超额存入数字抵押物。第三种是基于算法的稳定币（例如Terra公司发行的LUNA、Fei Labs发行的FEI等），这类稳定币通过相对复杂的区块链算法规则和稳定机制维持其与锚定资产的关系，通常没有与稳定币价值相对应的储备资产，因此事实上这类稳定币的价格往往并不稳定。就目前的情况看，对于稳定币的监管立法是形成和完善数字金融监管框架的最关键环节，当前各国和地区的政府拟推出的稳定币监管框架，都主要针对前述的前两种类型。
香港地区数字金融监管框架
香港地区是最早布局区块链加密资产行业的地区之一。香港金融管理局早在2016年就开始进行分布式分类记账技术（Distributed Ledger Technology，简称DLT）的研究，并首次发布了区块链白皮书。2019年，香港金管局与泰国中央银行联合进行“多种央行数码货币跨境网络”项目（mCBDC Bridge Project），研究批发层面央行数码货币在跨境支付的应用，该项目得到了国际清算银行创新枢纽辖下香港中心的大力支持，并于2021年2月扩展至中国人民银行数字货币研究所及阿拉伯联合酋长国中央银行。2021年6月，香港金管局公布了“香港金融科技2025”策略，推动香港数字金融科技的发展。
当前，加密资产的国际市值出现明显增长，这体现出加密资产行业与主流金融体系越来越紧密的关系。香港金管局于2023年12月27日就实施稳定币发行人监管制度的立法建议展开咨询，并宣布推出“沙盒”安排，该咨询文件体现了以风险管控为本，以“相同风险，相同监管”的原则监管相关机构和活动的一系列安排。拟发布的数字资产监管框架将着重考察三个方面的影响：（1）香港地区货币及金融系统的稳定；（2）用户及投资者保护；（3）数字资产交易可能涉及的诈骗和洗钱活动等。从监管制度的具体实施来看，当前对加密资产的监管框架将重点考量三个方面：（1）制定“支付用途的数字稳定币”的监管制度；（2）强调加密资产行业的投资者保护；（3）监管备案机构与加密资产的关联业务和交易，确保香港地区货币及银行体系的稳定。
这项监管咨询意见及“沙盒”安排，较为明确地提出了香港地区对金融科技、数字金融、加密资产的看法及运行准则，并推动了行业共识和国际标准的形成。鉴于美国“FIT21”法案已在美国国会众议院通过，香港地区也需要在此国际规则深度讨论之际推出自己的监管细则……
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来源丨《清华金融评论》2024年10月刊总第131期
编辑丨周茗一
责编丨兰银帆